新華社北京3月5日電
關於《中華人民共和國地方各級人民代錶大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）》的說明
——2022年3月5日在第十三屆全國人民代錶大會第五次會議上
全國人民代錶大會常務委員會副委員長 王晨
各位代錶：
我受全國人大常委會委托，作關於《中華人民共和國地方各級人民代錶大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）》的說明。
一、修改的必要性和重大意義
地方組織法是關於地方人大、地方政府的組織和工作製度的基本法律，是憲法關於地方政權建設規定的立法實施，是地方各級國傢權力機關、行政機關行使職權、履行職責的重要製度保障。我國憲法第九十五條中規定：“地方各級人民代錶大會和地方各級人民政府的組織由法律規定。”地方組織法於1979年7月五屆全國人大二次會議通過並公布施行。此後，根據形勢發展變化，於1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先後作瞭五次修改，推動地方政權機關工作和建設不斷與時俱進、發展完善。黨的十八大以來，以同誌為核心的黨中央高度重視國傢政權機關工作和建設，對堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持和完善人民代錶大會製度，發展全過程人民民主，堅持和完善中國特色社會主義行政體製，構建職責明確、依法行政的政府治理體係，作齣一係列重大部署、推進一係列重大工作、取得一係列重大成果。黨的十九大報告提齣“完善國傢機構組織法”；黨的十九屆四中全會決定提齣“健全人大組織製度、選舉製度和議事規則”、“加強地方人大及其常委會建設”、“優化政府職責體係”、“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體製機製”；黨的十九屆六中全會決議提齣“必須堅持黨的領導、人民當傢作主、依法治國有機統一，積極發展全過程人民民主，健全全麵、廣泛、有機銜接的人民當傢作主製度體係”。2021年10月，黨中央召開中央人大工作會議，對新時代堅持和完善人民代錶大會製度、加強和改進人大工作作齣全麵部署、提齣明確要求。
貫徹法治思想、總書記關於堅持和完善人民代錶大會製度的重要思想，落實黨中央重大決策部署和中央人大工作會議精神，有必要在認真總結實踐經驗基礎上，對地方組織法作齣修改完善，進一步健全地方政權機關的組織和工作製度，維護黨中央權威和集中統一領導，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體係；堅持以人民為中心、全心全意為人民服務，不斷發展全過程人民民主，保障人民當傢作主；推動地方人大加強和改進新時代人大工作，推動地方政府全麵建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，全麵提高依法履職能力。
（一）修改地方組織法是新時代堅持黨的全麵領導，保證黨領導人民依法有效治理國傢的必然要求
領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義製度的最大優勢。新時代堅持和完善人民代錶大會製度，最根本的是要堅持黨的全麵領導，保證黨領導人民依法有效治理國傢。地方各級人民代錶大會和地方各級人民政府是國傢政權機關的重要組成部分。加強地方政權機關建設和工作，必須堅持黨的全麵領導這一最高政治原則，確保各地方在黨中央集中統一領導下，依法履行職責。《中央關於加強黨的政治建設的意見》明確提齣，製定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位；將堅持黨的全麵領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，健全黨對這些機關實施領導的製度規定，確保其始終在黨的領導下積極主動、獨立負責、協調一緻地開展工作。修改地方組織法，明確地方人大和地方政府堅持的領導，是維護黨中央權威和集中統一領導、確保中央政令暢通的重要舉措，有利於充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，保證黨的路綫方針政策和決策部署在地方工作中得到全麵貫徹落實和有效執行。
（二）修改地方組織法是不斷發展全過程人民民主，保證人民當傢作主的重大舉措
人民當傢作主是社會主義民主政治的本質和核心，是社會主義的生命。總書記指齣：“人民當傢作主是我們黨矢誌不渝的奮鬥目標。發展社會主義民主政治就是要體現人民意誌、保障人民權益、激發人民創造活力，用製度體係保證人民當傢作主。”堅持和完善人民代錶大會製度，必須堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代錶大會行使國傢權力，發展全過程人民民主。地方各級人民代錶大會是地方國傢權力機關，都由民主選舉産生，對人民負責，受人民監督；地方各級人民政府是地方國傢行政機關，都由本級人民代錶大會産生，對人大負責，受人大監督。地方各級人大和政府尤其是縣鄉兩級人大和政府，更為貼近基層、貼近人民群眾，應當自覺踐行以人民為中心的發展思想，在黨的領導下不斷擴大人民有序政治參與，依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，通過法定和有序的途徑、渠道、方式、程序，保證人民的知情權、參與權、錶達權和監督權，確保黨和國傢在決策、執行、監督落實各個環節都能聽到來自人民的聲音。修改地方組織法，明確地方人大、地方政府堅持以人民為中心，有利於踐行全過程人民民主的重大理念，健全吸納民意、匯集民智的工作機製，完善民主民意錶達平台和載體，保證人民當傢作主具體地、現實地落實到國傢政治生活和社會生活之中。
（三）修改地方組織法是深入貫徹黨中央全麵依法治國戰略部署，推進全麵依法治國的製度保障
依法治國是黨領導人民治理國傢的基本方略，法治是黨領導人民治國理政的基本方式。黨的十九大確立的新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，黨的十九屆四中全會概括的我國國傢製度和國傢治理體係具有的顯著優勢，黨的十九屆六中全會進一步明確的新時代中國特色社會主義思想的重大創新內容，都凸顯瞭全麵依法治國的戰略地位和重大意義。我國已進入新發展階段，全麵貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，需要堅持和完善中國特色社會主義法治體係，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國傢、法治政府、法治社會一體建設，為全麵建設社會主義現代化國傢提供更加完備的法治保障。修改地方組織法的一個重要目的，就是要深入貫徹黨中央全麵依法治國戰略部署，全麵實施法治中國建設規劃和法治政府建設實施綱要，明確地方人大、地方政府相關責任，明確法治政府的原則要求，在全麵建設社會主義現代化國傢新徵程上，推動法治中國建設邁齣新步伐、創造新成就。
（四）修改地方組織法是堅持和完善人民代錶大會製度，深化黨和國傢機構改革，推進國傢治理體係和治理能力現代化的現實需要
人民代錶大會製度是中國特色社會主義製度的重要組成部分，也是支撐中國國傢治理體係和治理能力的根本政治製度。修改地方組織法，貫徹落實中央人大工作會議精神，全麵加強地方人大及其常委會建設和工作，進一步充實完善地方人大及其常委會的職權，適當增加省、設區的市兩級人大常委會組成人員名額，完善地方人大專門委員會、常委會工作委員會設置，明確縣、自治縣人大常委會可以在街道設立工作機構，健全地方人大組織和工作製度，使地方人大及其常委會在地方國傢政權體係中成為自覺堅持領導的政治機關、保證人民當傢作主的國傢權力機關、全麵擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯係的代錶機關。
深化黨和國傢機構改革是推進國傢治理體係和治理能力現代化的一場深刻變革，是關係黨和國傢事業全局的重大政治任務。黨的十八大以來，以同誌為核心的黨中央緊緊圍繞完善和發展中國特色社會主義製度、推進國傢治理體係和治理能力現代化這個總目標，推進全麵深化改革嚮縱深發展。黨的十九屆三中全會對深化黨和國傢機構改革作齣全麵部署，各地方機構改革任務總體完成，取得一係列重要成果。修改地方組織法，就是要深入總結深化黨和國傢機構改革取得的重大成效和寶貴經驗，把各項製度創新成果和實踐中好的做法以法律的形式確立下來，進一步夯實支撐國傢治理體係和治理能力的基礎性法律製度。這對於健全充分發揮中央和地方兩個積極性的體製機製，保證地方各級人大、政府等地方政權機關更好分工閤作、相互配閤，有效組織國傢現代化建設事業，具有重要意義。
二、修改的指導思想、遵循的原則和工作過程
修改地方組織法，必須堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導和根本遵循，全麵貫徹黨的十九大、十九屆曆次全會精神和修改後的憲法有關規定精神，堅持黨的領導、人民當傢作主、依法治國有機統一，適應新形勢新要求，健全和完善地方政權機關的組織和工作製度，更好堅持和完善人民代錶大會製度，不斷發展全過程人民民主，充分發揮中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，推進國傢治理體係和治理能力現代化。
修改工作遵循的原則：一是貫徹落實法治思想、總書記關於堅持和完善人民代錶大會製度的重要思想，貫徹落實中央人大工作會議精神，把堅持黨的全麵領導作為地方政權機關活動和建設的最高原則，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，確保地方政權機關活動和建設的正確政治方嚮。二是堅持以人民為中心，充分考慮地方人大和地方政府貼近基層、貼近群眾的特點，充分反映地方政權機關工作、建設和基層治理新成果新經驗，擴大人民有序政治參與，暢通群眾訴求錶達和反映渠道，不斷發展全過程人民民主。三是充分反映深化黨和國傢機構改革後，地方各級人大和政府有關機構設置及其職能的新變化，總結地方實踐中的好做法，更好發揮地方人大和地方政府在推進國傢治理體係和治理能力現代化中的重要作用。四是嚴格遵循憲法確立的製度、原則和規定，保持地方政權機關組織、職權和工作的穩定性連續性；對於現行地方組織法中可改可不改的內容，原則上不作修改。五是注意處理好地方組織法與全國人民代錶大會組織法、代錶法、立法法、監督法、預算法等相關法律之間的關係，做好法律銜接。
以同誌為核心的黨中央高度重視地方人大工作和建設、地方組織法修改完善工作。2019年7月，總書記對地方人大及其常委會工作作齣重要指示，強調地方人大及其常委會要按照黨中央關於人大工作的要求，結閤地方實際，創造性做好立法、監督等工作。貫徹落實黨的十九屆四中全會明確提齣適當增加基層人大代錶數量的要求，2020年10月，全國人大常委會對選舉法作齣修改，適當增加不設區的市、市轄區、縣、自治縣和鄉鎮兩級人大代錶數量。2021年9月，總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取審議並原則同意全國人大常委會黨組關於地方組織法修正草案有關問題的請示和匯報。2021年10月，黨中央召開中央人大工作會議，總書記發錶重要講話。總書記關於堅持和完善人民代錶大會製度的重要思想，為做好地方組織法修改完善工作提供瞭重要指導和根本遵循。
根據立法工作安排，全國人大常委會法工委於2021年初啓動地方組織法的修改工作，經廣泛徵求各方麵意見和認真研究，提齣瞭地方組織法修正草案。期間主要開展瞭以下工作：一是深入學習領會新時代中國特色社會主義思想特彆是總書記關於堅持和完善人民代錶大會製度的重要思想、關於發展全過程人民民主的重要論述精神，組織開展專題研究，認真梳理近年來全國人大代錶、全國政協委員提齣的有關議案、建議、提案和各方麵的意見建議，研究擬齣地方組織法修正草案初稿。二是全國人大常委會法工委多次召開座談會，聽取中央有關部門、專傢學者的意見建議，根據各方麵的意見對修正草案不斷進行修改完善。三是將地方組織法修正草案印發中央有關部門和單位、全國人大各專門委員會和常委會有關工作機構、各省（自治區、直轄市）人大常委會、基層立法聯係點、部分高校和研究機構徵求意見。四是到部分地方進行調研，瞭解地方實際情況和工作經驗。
2021年10月，十三屆全國人大常委會第三十一次會議對地方組織法修正草案進行瞭初次審議。常委會組成人員普遍認為，修正草案深入貫徹落實法治思想、總書記關於堅持和完善人民代錶大會製度的重要思想，突齣黨對地方政權機關工作的全麵領導，明確地方政權機關建設的指導思想和原則，完善地方人大和地方政府的組織和工作製度，有利於推進全麵依法治國和建設社會主義法治國傢，不斷發展全過程人民民主，推進國傢治理體係和治理能力現代化。2021年12月，十三屆全國人大常委會第三十二次會議對地方組織法修正草案進行瞭再次審議，普遍認為修正草案二次審議稿貫徹落實黨中央重大決策部署和中央人大工作會議精神，總結地方政權機關建設的新成果新經驗，較好地吸收瞭常委會組成人員的審議意見和各方麵的意見，已經趨於成熟，決定將地方組織法修正草案提請十三屆全國人大五次會議審議。
地方組織法修正草案經全國人大常委會兩次會議審議後，先後兩次在中國人大網全文公布草案徵求社會公眾意見；全國人大常委會辦公廳將修正草案印發十三屆全國人大代錶，組織部署全國人大代錶研讀討論並徵求意見。2022年1月21日，全國人大憲法法律委召開會議，根據全國人大常委會組成人員的審議意見、代錶研讀討論中提齣的意見和各方麵的意見，對地方組織法修正草案作瞭進一步修改完善。全國人大憲法法律委認為，經過全國人大常委會兩次會議審議、廣泛徵求意見和多次修改完善，地方組織法修正草案充分吸收各方麵的意見建議，已經比較成熟。據此，形成瞭提請本次會議審議的《中華人民共和國地方各級人民代錶大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）》。
三、地方組織法修正草案的主要內容
《中華人民共和國地方各級人民代錶大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）》共48條，主要修改內容如下：
（一）充實“總則”一章內容
1.貫徹黨中央關於加強黨的全麵領導、加強黨的政治建設的精神，明確地方人大和地方政府堅持黨的領導、堅持黨和國傢的指導思想，增加規定：地方各級人民代錶大會、縣級以上地方各級人大常委會和地方各級人民政府堅持的領導，堅持以馬剋思列寜主義、思想、理論、“三個代錶”重要思想、科學發展觀、新時代中國特色社會主義思想為指導，依照憲法和法律規定行使職權。（修正草案第四條）
2.貫徹總書記關於踐行以人民為中心的發展思想和發展全過程人民民主的重大理念，增加規定：地方各級人民代錶大會、縣級以上地方各級人大常委會和地方各級人民政府堅持以人民為中心，堅持全過程人民民主，始終同人民保持密切聯係，傾聽人民的意見和建議，為人民服務，對人民負責，受人民監督。（修正草案第五條）
3.根據憲法有關規定精神，明確地方人大和地方政府在國傢法治統一中的職責，增加規定：地方各級人民代錶大會、縣級以上地方各級人大常委會和地方各級人民政府遵循在中央的統一領導下、充分發揮地方的主動性積極性的原則，保證中央政令暢通，保證憲法、法律和行政法規在本行政區域的實施。（修正草案第六條）
4.貫徹民主集中製原則，增加規定：地方各級人民代錶大會、縣級以上地方各級人大常委會和地方各級人民政府實行民主集中製原則。地方各級人民代錶大會和縣級以上地方各級人大常委會應當充分發揚民主，集體行使職權。地方各級人民政府實行首長負責製。政府工作中的重大事項應當經集體討論決定。（修正草案第七條）
（二）完善地方各級人大及其常委會的組織、職權等相關規定
1.適當增加省、設區的市兩級人大常委會組成人員名額。目前，省級人大常委會組成人員名額是1979年地方組織法規定的，40多年來一直沒有修改，設區的市級人大常委會組成人員名額自2004年後也一直沒有調整。地方人大常委會在地方立法、監督等工作中發揮著重要作用。我國省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州普遍人口較多，經濟社會發展麵臨重大任務，保證適當數量的常委會組成人員，有利於優化常委會組成人員的結構，增加常委會組成人員的代錶性、廣泛性，集思廣益，充分發揚民主，提高立法、監督等工作質量。中央人大工作會議明確提齣，適當增加省、設區的市兩級人大常委會組成人員名額。此次修改，擬將省和設區的市兩級人大常委會組成人員名額的上下限和最高限，分彆增加10名。同時，明確地方人大常委會組成人員的名額，按人口多少並結閤常委會組成人員結構的需要確定。（修正草案第二十二條第二款、第三款）
2.根據中央人大工作會議精神和地方人大工作實際，完善地方人大專門委員會和常委會工作機構的設置，充實、細化常委會主任會議和專門委員會的職責。一是，明確省、設區的市兩級人民代錶大會根據需要，可以設法製委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、環境與資源保護委員會、社會建設委員會和其他需要設立的專門委員會（修正草案第十七條）。二是，明確地方人大常委會根據工作需要，設立辦事機構和法製工作委員會、預算工作委員會、代錶工作委員會等工作機構；縣、自治縣人大常委會可以比照本法有關規定，在街道設立工作機構（修正草案第二十八條）。三是，明確專門委員會的任期、職責和工作，規定專門委員會每屆任期同本級人民代錶大會每屆任期相同，履行職責到下屆人民代錶大會産生新的專門委員會為止；嚮本級人大主席團或者常委會提齣議案，承擔本級人大常委會聽取和審議專項工作報告、執法檢查、專題詢問等的具體組織實施工作，聽取本級人民政府工作部門和監察委員會、人民法院、人民檢察院的專題匯報，研究和督促辦理代錶建議、批評和意見，辦理本級人大及其常委會交辦的其他工作（修正草案第十七條）。四是，進一步明確和細化地方人大常委會主任會議的職責，具體列舉主任會議處理常委會重要日常工作的事項（修正草案第二十六條）。
3.貫徹黨中央有關精神，總結地方實踐經驗，完善地方人大及其常委會的職權。一是，細化和補充地方各級人大常委會對國民經濟和社會發展規劃計劃、預算決算的審查監督職能，根據預算法和中央有關文件精神，增加規定：縣級以上地方各級人大及其常委會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展規劃綱要及其調整方案；縣級以上地方各級人大常委會監督本行政區域內國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算的執行，審查和批準本級決算，監督審計查齣問題整改情況；鄉鎮人大監督本級預算的執行，審查和批準本級預算的調整方案，審查和批準本級決算；縣級以上地方各級人大及其常委會審查監督政府債務。二是，強化人大對國有資産管理情況進行監督的職能，增加規定：縣級以上地方各級人大監督本級人民政府對國有資産的管理；縣級以上地方各級人大常委會監督本級人民政府對國有資産的管理，聽取和審議本級人民政府關於國有資産管理情況的報告。三是，充實細化地方人大常委會的職責，包括聽取和審議有關專項工作報告，組織執法檢查，開展專題詢問；聽取和審議本級人民政府關於年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告；聽取和審議備案審查工作情況報告。四是，健全人大討論決定重大事項製度，增加規定：地方人大常委會討論本行政區域內的重大事項和項目，可以作齣決定或者決議，也可以將有關意見、建議送有關國傢機關或者單位研究辦理。五是，適應建立健全黨和國傢功勛榮譽錶彰製度的要求，根據有關方麵意見，刪去地方人大常委會“決定授予地方的榮譽稱號”的職權。（修正草案第十一條、第十二條、第二十四條）
4.健全地方人大及其常委會的議事製度。一是，根據新冠肺炎疫情防控期間地方人大召開會議的實踐，增加規定：地方各級人大會議召開的日期由本級人大常委會或者鄉鎮人大主席團決定並予以公布；遇有特殊情況，縣級以上地方各級人大常委會或者鄉鎮人大主席團可以決定適當提前或者推遲召開會議，提前或者推遲召開會議的日期未能在當次會議上決定的，常委會或者其授權的主任會議、鄉鎮人大主席團，可以另行決定並予以公布（修正草案第十三條）。二是，明確地方各級人大舉行會議，應當閤理安排會期和會議日程，提高議事質量和效率（修正草案第十四條）。三是，根據地方的實踐經驗，增加規定：鄉鎮人大聽取和審議鄉鎮人大主席團的工作報告；縣級以上地方各級人大常委會主任可以委托副主任主持常委會會議（修正草案第十二條第二款、第二十五條）。
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