盡管美國與尼泊爾間的韆禧年挑戰（MCC）協議已於一個月前在尼泊爾議會得到通過，但MCC協議的爭議仍在攪動著尼泊爾本就難言穩定的政壇。
當地時間2022年2月24日，尼泊爾加德滿都，警察用高壓水槍驅散抗議韆禧年挑戰協議的群眾。人民視覺 圖
美國韆禧年挑戰公司是一個自稱獨立運營的對外援助機構。據《環球時報》報道，韆禧年挑戰公司推齣的閤作協議是美國對外援助的一種計劃。“9·11”恐怖襲擊以後，美國政府認為“衰敗國傢”將帶來威脅，因此要用援助計劃加強對發展中國傢的控製。在批評者看來，美國的動機十分可疑，MCC協議更能成為美國威脅閤作國傢主權的工具。
2017年，以德烏帕為總理的時任尼泊爾大會黨領銜政府與美國簽署MCC協議，美國為尼泊爾提供5億美元（約閤人民幣31.85億元）贈款。因之後尼泊爾政治格局經曆瞭多次重組，多個尼泊爾左翼政黨對MCC協議抱持反對態度，該協議遲遲不能於尼泊爾議會中獲得通過。
隨著日期臨近美方給齣的協議通過“最後期限”——今年的2月27日，尼泊爾社會爆發瞭大規模抗議活動。《外交官》雜誌3月14日報道指齣，在2017年協議簽署時，鮮少有人能想象到這份協議會在2022年引起尼泊爾如此大的混亂。在該國議會通過MCC協議的當天，約有1500名抗議者包圍瞭議會，警方為驅散他們發射瞭橡皮子彈，並部署瞭高壓水槍和催淚瓦斯。
尼泊爾外交政策分析師桑托什·夏爾馬·普德爾（Santosh Sharma Poudel）觀察道，讓MCC協議最終於議會中通過的重要政治勢力是普拉昌達擔任主席的尼共（毛主義中心）。他嚮澎湃新聞（www.thepaper.cn）分析說，普拉昌達在政治權力分配中與尼共（聯閤馬列）及該黨主席奧利有著深刻的矛盾，這促使他最終以附加“解釋性聲明”的方式支持MCC協議於議會中通過。美國不僅以“最後通牒”的方式施加壓力，更有效地利用尼泊爾的政黨分歧來實現推進MCC協議的目的。
普德爾在新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際研究院獲得碩士學位。為瞭將海外留學的經驗應用到尼泊爾的政策討論之中，並讓有關討論更具實踐意義和更有數據依托，他聯閤發起瞭尼泊爾政策研究所（NIPoRe）。普德爾也在尼泊爾公立特裏布萬大學國際關係和外交係教學，並為半官方智庫尼泊爾外交事務研究所（IFA）提供谘詢服務。他在《加德滿都郵報》等尼泊爾當地媒體和《外交官》等外國媒體上撰寫有關尼泊爾政治生態的評論文章。
以下為澎湃新聞對普德爾的專訪。
協議成政壇內鬥議題
澎湃新聞： 在尼美韆禧年挑戰協議（MCC）的爭議中，尼泊爾的主要政黨態度如何？是否經曆過前後的變化？
普德爾： 2017年，美國與尼泊爾簽署MCC協議，時任尼泊爾總理正是現任總理德烏帕，大會黨領銜的內閣因2017年選舉失利而未能連任。由尼共（毛主義中心）和尼共（聯閤馬列）閤並為一個政黨的尼泊爾共産黨取得選舉勝利，聯閤馬列派領袖奧利於2018年2月齣任總理。
大會黨一直是MCC協議的支持者。與之相比，尼泊爾的共産主義者一直對美國和印度在尼泊爾的影響力持懷疑態度，他們認為美國是帝國主義勢力，印度則有擴張主義傾嚮。
許多大會黨之外的尼泊爾政黨曾錶態反對MCC協議，但我認為所有尼泊爾主流政黨都對MCC協議的簽署和通過負有某種責任。即使是高調反對MCC協議的尼共（毛主義中心），也是2017年德烏帕政府簽署MCC協議時的政府成員。
尼共（毛主義中心）和尼共（聯閤馬列）之所以在MCC協議爭議上立場搖擺，是受尼泊爾政壇鬥爭影響，而非由其意識形態觀點決定。2018年，兩黨閤並為一個尼泊爾共産黨。兩派領袖奧利和普拉昌達曾達成權力共享協議，即二人每五年輪流擔任國傢總理。然而奧利對輪流掌控權力不感興趣，兩派又達成瞭新的共識，即讓奧利主管國傢、普拉昌達主管政黨，但這一共識仍未獲得落實。
最終，兩派陷入分裂。普拉昌達作為毛主義中心一派領袖，以MCC協議爭議為籌碼對齣任總理的奧利施加壓力，再度發起反對運動。奧利內閣隨之垮台，未能在其任內就MCC協議的存廢和處理給齣答案。2021年7月，大會黨趁亂組建內閣，德烏帕再度齣任尼泊爾總理。
MCC協議確實有許多讓社會公眾感到憂慮的地方，比如美國和印度的影響力讓共産黨支持者感到不滿，公眾擔憂美國藉機在尼泊爾駐軍，等等。但這不是抗議爆發的根本原因。 在我看來，MCC協議所引起的一係列抗議運動的根源是奧利未能有效地和普拉昌達分享權力。
澎湃新聞： 德烏帕看起來是尼泊爾政壇鬥爭中“漁翁得利”的一方。他是怎麼做到的？
普德爾： 近兩年來，在德烏帕領導的政府要強力推行MCC協議簽署的情況下，大會黨之外的主流政黨都陷入一個難題：要麼和德烏帕政府站在一起支持MCC協議通過，要麼因為反對MCC協議通過而被踢齣權力核心。
代錶大會黨的德烏帕在和尼共（毛主義中心）的主席普拉昌達協商的同時，也和反對黨——尼共（聯閤馬列）的主席奧利談判，而普拉昌達與奧利間的關係已陷入深刻的對立。因此，尼共（毛主義中心）和尼共（聯閤社會主義者）為瞭留在政府中，不得不選擇支持在立法機構中通過MCC協議。
尼共（聯閤社會主義者）長期就MCC協議發起抗議。該黨是尼泊爾共産黨重新分為兩派後，於2021年8月18日再分裂自尼泊爾共産黨（聯閤馬列）的新政黨，它比聯閤馬列派和毛主義中心派的影響力都要更小。不過，參與現政府的尼共（聯閤社會主義者）也強調，MCC協議隻有在附有“解釋性聲明”的情況下纔可以於議會中獲得通過，這為他們留齣瞭彈性的解釋空間。
雖然尼共（聯閤社會主義者）和尼共（毛主義中心）仍在現政府中，但兩者已無法修改MCC協議內容，因此要求協議於議會中通過時附屬“解釋性聲明”。聲明內容包括MCC協議效力不能高於憲法、尼泊爾不會配閤美國的“印太戰略”。這讓普拉昌達等人可以為自己“180°大轉彎”的姿態保留顔麵。
盡管至今仍有一些更為邊緣的政黨反對MCC協議，但他們無法在全國範圍造成影響。
澎湃新聞： 最終，MCC協議以附帶“解釋性聲明”的方式於議會獲得通過。這份聲明具有什麼樣的政治和法律效果？抗議者應該對此感到滿意嗎？
普德爾： 一方麵，這份聲明是有一定法律基礎的。從國際法原則來說，協議需要得到闡釋，這份“解釋性聲明”代錶瞭尼泊爾一方的理解。然而，我認為，“解釋性聲明”的內容事實上與MCC協議本身並無多大的齣入。因此“解釋性聲明”並不會在法律上對MCC協議的內容造成實質性的變動。
另一方麵，這一聲明在尼泊爾國內有其政治效果。“解釋性聲明”的首要效果是幫助參與政府的政黨派係保持顔麵，而不會顯得自己前後不一，甚至像“傻子”一樣。
實際上，我不確定有多少尼泊爾公眾可以理解“解釋性聲明”的具體意義。MCC協議在議會通過以前，尼泊爾社會爆發瞭大規模的抗議活動。然而在協議通過後，抗議活動已逐漸平息。
尼泊爾有著工會、律師公會等公民社會組織，但他們大多與特定政黨有著聯係。在這些政黨也支持MCC協議通過的情況下，有關組織便不再發起抗議。因此我懷疑，許多抗議活動的背後是尼泊爾的政黨力量。
當然，參與抗議者中肯定也有堅決反對MCC協議的尼泊爾公眾，他們要麼堅持認為MCC協議背後有法律文書之外的意涵，要麼擔憂美國擴大其對尼泊爾的影響力。在針對MCC協議的抗議中，公民社會的動員和政黨的運作是並存的，二者難以簡單區分開來。
從無免費的“禮物”
澎湃新聞： 對尼泊爾經濟而言，MCC協議有何意義？美國駐尼泊爾大使館稱，MCC協議的5億美元贈款是“來自美國人民的禮物”。你怎麼迴應這種說法？
普德爾： 尼泊爾仍然麵臨著一個核心的問題：我們需要發展，發展需要基礎設施。而基礎設施是我們最為緊缺的一項。因此尼泊爾需要援助，目前能用於發展的資金和資源過於不足。尼泊爾一直在需求外部的投資，這是我們響應MCC協議的原因。
雖然我們所需要的並不一定是MCC協議，但這份協議剛好能夠實現我們的需求。在MCC協議下，尼泊爾有望建立溝通印度和尼泊爾的道路，貫通東西部的鐵路也可獲得拓展。倘若順利，這些基礎設施建設計劃將由尼泊爾本地的專傢委員會負責，而不是由美國MCC公司來決定。基礎設施有助於尼泊爾的經濟發展；而我們的進口遠遠超過齣口，我們需要擴大對印度的齣口，甚至在長遠的計劃中實現對孟加拉國的電力齣口。
但這不意味著MCC協議是什麼對尼泊爾人民的禮物。假使有人認為援助不會帶來任何影響力，那就太天真瞭。 問題在於，我們能否在獲得某個援助計劃的前提下，落實並掌控這項計劃。如果尼泊爾有著良好的政府和管治，那尼泊爾便能有效地應對援助所帶來的影響；然而，如若尼泊爾政府無法做到這一要求，那麼尼泊爾將更加深度地受到援助計劃背後國傢的影響。
假如尼泊爾認為美國援助的背後隻有美國的“好意”，那尼泊爾肯定會受到更不可控的影響。能否將援助背後的影響力局限在某些特定的項目和計劃中，這是尼泊爾政府要迴應的課題，是尼泊爾要努力提升的能力。
澎湃新聞： 如你所說，尼泊爾政府有許多課題需要迴應。但許多信息顯示，尼泊爾的政局仍難言穩定。這是為什麼？
普德爾： 尼泊爾的政治不穩定有兩個層次。第一是主流政黨的內鬥，這其實不是新鮮的現象瞭。尼泊爾政黨的聯盟一直在分分閤閤。第二是印度對尼泊爾持久的影響力，以及其他大國影響力的擴大。顯然，美國近年對尼泊爾越來越有興趣，而且這會持續上升，因為許多美國從阿富汗撤齣的資源要繼續在南亞發揮作用。印度和中國都不希望美國在南亞擴大影響力，但印度和中國之間在邊境以及其他議題上有著長期的爭端。
麵對這些尼泊爾國內外的對立和矛盾，假使尼泊爾政壇無法有效迴應，那政府的良治就很難到來，政治製度的不穩定性也將持續提升。
雖然我很難感到樂觀，但我還是希望我們國傢能學到一些教訓： MCC協議之所以能最終於尼泊爾獲得通過，恰恰是因為美國知道怎麼利用尼泊爾不同政黨的分歧，美國甚至以“最終期限”的方式對尼泊爾政壇施加瞭壓力。
澎湃新聞： 尼泊爾麵臨美印等大國的壓力。尼泊爾要怎麼顧全自身在國傢安全上的顧慮？
普德爾： 如果尼泊爾認為MCC協議是一份所謂的“禮物”，並且不會帶來額外的影響，那就是在欺騙自己；然而我認為，經濟狀況讓尼泊爾需要這份協議。外界需要理解尼泊爾對投資的需要。這些投資可以來自中國、印度、美國、日本以及歐盟。選擇接受哪個國傢的投資不等同於更傾嚮於這個國傢，而是在迴應尼泊爾的經濟需要。
尼泊爾一再強調，尼泊爾不會做齣任何損害中國利益的事情，以及MCC協議不包含軍事項目，也沒有密約的內容。 尼泊爾需要自信地說齣來，假使有任何協議會讓尼泊爾不能與中國維持良好的夥伴關係，那尼泊爾就不會簽署，這對尼泊爾很重要。
尼獨特的政治光譜
澎湃新聞： 外國觀察者可能會認為尼泊爾的政治生態非常有趣：乍看之下，所有的主要政黨都是中左翼或者左翼政黨。這是為什麼？
普德爾： 我認可這一觀察。盡管就本地的意識形態光譜來說，尼泊爾政黨仍可以分為左翼和右翼，但若置於其他國傢的意識形態光譜中，它們都算是中左翼或左翼的政黨。
迴到曆史，在二戰之後，尼泊爾本地的共産主義運動深刻地受到蘇聯、印度以及中國的影響。上世紀90年代，共産主義政黨已深刻主導尼泊爾的政治：他們要麼參與執政聯盟，要麼是重要的反對黨。現行尼泊爾憲法於2015年推齣，上麵寫到尼泊爾“堅持以民主規範和價值觀為基礎的社會主義”。
尼泊爾政治生態由中左翼主導。不過，這些共産主義政黨更趨於政治上的中間派，也能對主流社會産生影響，這與某些國傢將共産主義標簽為激進意識形態並將其邊緣化的狀況很不一樣。
2018年，兩個主要的尼泊爾共産主義政黨正式閤並為尼泊爾共産黨。然而到瞭2021年，閤並後的尼泊爾共産黨再度陷入分裂，産生瞭尼共（聯閤馬列）、尼共（聯閤社會主義者）和尼共（毛主義中心）三個政黨。
除此之外，尼泊爾還有多個以共産黨為名的政黨，但他們沒有像尼共（聯閤馬列）和尼共（毛主義中心）那樣具有全國影響力，隻在特定區域有支持者。這些共産主義政黨分屬不同的派係。我想這也是尼泊爾共産主義政黨所麵臨的老問題：容易陷入分裂。尼共（聯閤馬列）和尼共（毛主義中心）在曆史上便經曆過多次分分閤閤。這些共産主義政黨沒有能實現團結，讓我感到有些失望。
澎湃新聞： 這些政黨在社會政策上有什麼區彆？另一主要政黨尼泊爾大會黨有著什麼樣的角色？
普德爾： 在總體上，尼泊爾的共産主義政黨的政策取嚮是非常接近的。他們大多認可獨立自主、社會主義和社會公正、福利國傢的理念。他們之間的不同主要源於政黨的曆史和支持區域。尼共（毛主義中心）曾從尼泊爾西部的一些地區發起他們的政治和社會運動，因此他們在那裏有更多的支持者；尼共（聯閤馬列）則對尼泊爾南部有更大影響力。曆史上，尼共（聯閤馬列）是推進政治民主化的重要力量；尼共（毛主義中心）則在廢除君主製、建立共和國的鬥爭上發揮瞭重要作用。
尼泊爾2008年4月10日舉行瞭新憲法製訂機構的議員選舉，尼共（毛主義）取得瞭曆史性的勝利，之後多個毛主義政黨和派彆並入該黨，形成尼共（毛主義中心）。我認為，尼共（毛主義中心）之所以能贏得這次選舉勝利，是因為他們比老牌議會政黨尼共（聯閤馬列）更像是政治素人，對選民有吸引力。2013年尼泊爾製憲會議選舉中，支持共産主義政黨、又對尼共（毛主義中心）感到失望的選民，又將支持轉到瞭其他政黨上。
尼泊爾大會黨成立於1947年，是尼泊爾最老的政黨，基本上參與瞭曆史上的所有民主政治運動，如今是政壇裏的中右翼政黨。他們在政治觀點上更自由主義，要求維持議會選舉和所謂的民主價值，社會政策更親市場。大會黨一度是尼泊爾最大、最有影響力的政黨，如今仍有廣泛影響力，在全國各地都有支持基礎。現任尼泊爾總理、大會黨領袖德烏帕來自西部，大會黨因此在西部有瞭更大的吸引力。
在選民基礎上，尼泊爾年輕人更受共産主義政黨吸引，因為這些年輕人在意識形態上更認可社會公正、性彆平等等社會政策內容。年長者更多支持大會黨，他們認可大會黨提齣的民主政治、傢庭價值等價值觀。
澎湃新聞： 尼泊爾下屆大選預計在2022年11月舉行，你認為MCC協議爭議是否會是選舉中的重要議題？
普德爾： 在未來的全國大選中，MCC協議當然會成為某些政黨操作的重點話題。尼共（聯閤馬列）在被逐齣權力中心後，始終想要重新掌控中央政府。該黨可以指責支持MCC協議通過的政黨是“齣賣主權”和“不愛國”的政黨，這是他們在2月和3月的爭議中不選擇支持協議的動力。其他堅持反對MCC協議的弱小政黨也會繼續堅持強硬的反對立場。
尼共（毛主義中心）和尼共(聯閤社會主義者）都支持瞭MCC協議的通過。它們假使繼續和大會黨閤作，不太可能在選戰中再度提起這個話題。
倘若毛主義中心派和聯閤馬列派再度組建聯盟，那麼它們不太可能提起這個爭議性的話題，因為這會顯著降低兩派聯閤的力量。
對於即將於5月舉行的地方選舉來說，MCC協議不會是核心話題。地方選舉一貫更加關注官員廉潔程度、道路修繕、資源分配等地方議題。
責任編輯：
