名為勝利的下跪：結束啦！解讀「英國脫歐FTA」的精神勝利法

文／尹子軒（香港國際問題研究所歐洲研究主任）、蘇民皓（香港國際問題研究所研究員）

在首相（Boris Johnson）的讓步、以及方麵不趕盡殺絕、手下留情底下，政經實力差距懸殊的英歐之間，奇蹟性地，於2020年12月24日——結束的最終死線7天前——，剛好在聖誕節前，趕及為英國和歐盟之間的將來貿易關係，做齣一部分奠基。

這當然不是什麼民族主義英國「大衛」戰勝歐盟「歌利亞」的童話故事——不過是強生再次使齣瞭他上次獲得協議時耍過的招數，最後時刻乖乖地嚮歐盟妥協，交齣瞭鷹派期待脫歐後肆意去管製化的權力，換迴來一個帶有巨大限製、且不包含英國最大齣口（服務業）的自由貿易協議，和一點代錶「民族主義顔麵」的象徵性漁獲勝利而已。

其中，根據自貿協議中的協調條款，英方和歐盟同意在英國不將管製水平降低到歐盟標準以下，否則將可單方麵施加關稅，直到雙方協調解除這個協議。錶麵上是約束對歐盟依賴甚多的英國，不能以去管製化對歐盟造成不公平競爭，實際上卻是讓歐盟自此可以在任何對英國貨品貿易中單方麵懲罰倫敦政府。

然而布魯塞爾實際上，對依賴歐盟經濟甚深、且已在談判中默默「跪下瞭」的英國，允諾的這個協議其實已相當「仁慈」——畢竟硬要的話，連這麼點的讓步，布魯塞爾實際上大可不動。因為保守黨政府這個「說謊牧童」早就不是第一次嚷嚷無協議脫歐這個「狼來瞭」的故事；若真要硬脫歐，歐洲對比英國的風險也更少得多——像是日前因防疫因素，，英國政府的一籌莫展，就是預言明證。

這也反映瞭英國對於歐盟來説尷尬的價值定位：早已經脫離聯盟，卻又尾大不掉的問題。一來，英國對於歐盟更進一步整閤是一個阻礙，其次，和英國的貿易也非正在經歷世紀疫情中的歐盟富國們有必要犧牲的。所以，有這麼一份送給英國人麵子，後手還可以繼續操作的協議，付齣的不過是一點漁獲限額，對於歐盟來説算是一個妙著，但也僅此而已。歐盟當局的外交焦點，始終還是如何在中美兩大闆塊之間競爭。

而接下來，這個協議，在，就是保守黨中的鷹派們也無法有足夠票數去推翻，對於英國來説算是個不大不小的利多消息，但是問題就變成瞭其他成員國的意欲如何瞭。

雖然說與倫敦當局已經達成瞭協議，然而，一如任何其他歐盟的自貿協議一樣，都必須要經過歐洲議會、以及歐盟27個成員國（包含比利時下轄的5個地區政府議會）一緻通過，否則必須重來。這還必須要在明年2月前達成，否則又需要多方同意，方可延續目前的過渡安排直至協議真正通過為止——換言之，歐盟仍然將主導權牢牢握在手裏。而對於許多和英國沒多少貨品貿易的國傢、以及對於英國服務業市場份額虎視眈眈的成員國來説，多拖一陣子就是為將來的談判桌上多添一枚籌碼。

▌有FTA總比沒有好？這隻是英國「最不爛」的選擇

英國和歐盟執委會雖然是達成瞭協議，然而雙方經濟依賴一麵倒傾嚮歐盟，以及英國比歐盟更需要一份自貿協議此一大前提，無論是在基本貿易事實之上，還是對於英國民族主義者有著象徵性價值的漁業，仍然在這一份協議中無處不在。

首先，歐盟長久以來都是聯閤王國最大貿易夥伴，英國齣口歐盟的貨物總額高達2,940億英鎊，佔全英齣口的43%。而在脫歐之前，英方已在兩地貿易當中落得貿易逆差，反映「英國製造」的比較優勢已經緩緩下降，但在同時，歐盟進口貨品仍佔全英入口總量的5成以上，由此可見，英國在損失歐盟的經濟奧援後，不會能夠在一時三刻填補空間。

如果協議未能在歐洲議會以及歐盟其他國傢的議會中獲得通過，最大可能的結果是兩地將會跟從世貿標準繼續進行貿易。根據規定，一旦英國重新建立獨立貿易地位，英歐兩地會以「最惠國待遇」條件進行貿易。簡單而言，就是在關稅10%的基礎下繼續自由貿易。

根據英國政府估算，綜閤57個界別的貿易總額，英歐貿易一旦以世貿原則運行，英國的國民生產總值將會在15年內下跌近8%，而此項計算的前設，更是以英美貿易協議達成為基礎。如今川普落敗已成定局，英國受到疫情的衝擊之際，隻能與日本、南韓及新加坡簽訂貿易協議，完全不足以彌補英歐貿易的損失。

在政治上來説，對於強生政府而言，安撫近來由於反對封城，重新站上政治舞台的「硬脫歐派」（民粹戰將、及部份保守黨後座議員），保障現有供應鏈，協助英國渡過疫情造成的經濟衝擊，仍然會是一大重中之重。

但是，對比起聯閤王國在脫歐一事上極為切身的利害關係，歐盟成員國要麼對於英國事務無直接關係，要麼就像法德一般，對英國有著相對原則性的要求，更多是為間接的「歐洲利益」辦事。

除瞭首席貿易談判代錶（Michel Barnier）在11月到訪倫敦外，歐盟執委會主席（Ursula Von Leyon）亦多番與強生會麵，務求達成協議。

在布魯塞爾方麵，歐盟執委會與德國一方，在英國事務上，一般被視為相對「鴿派」：其中德國總理梅剋爾，早前就曾強調英歐之間「仍然擁抱共同價值」，應該摒棄分歧、嚮前邁進。

德國的取態，主要是基於希望通過達成協議，保障其他成員國的利益，例如受到脫歐切身影響的愛爾蘭的利益。所謂的「德國工業仰賴英國市場」雖然是有一定程度上的影響，畢竟德國五分之一的汽車齣口都是到英國；同樣地，英國的服務業，如金融業以及資訊科技產業，亦仰賴德國市場的利潤——不過汽車製造業畢竟隻佔德國GDP的5%左右，如果英國人期望能繼續以無關稅購入德國汽車零件加工齣口的話，倫敦的談判優勢，可能也不如脫歐派幻想般地大。

相比之下，如果說德國是鴿派的「糖果」，對於希望重新定位歐盟地位的而言，法國在英歐貿易談判上的取態更加「鷹派」、就是扮演「鞭子」的角色。相比起梅剋爾經常強調「單一市場完整」 （the integrity of the Single Market）核心的（Level Playing Field），馬剋宏的訴求和取態更為直接、也更具政治上的威嚇性，直接在派選民視為「國傢寶藏」的漁業權利做文章。

和英國同樣，漁農業也不占法國經濟比重多少。根據歐盟執委會的數字，2013年整個法國的漁獲總收入僅為11億歐元，僅占法國當年GDP的0.3%而已。但是法國「猛攻英歐漁權」的政治意味更為濃厚，因為在地理位置上而言，英國海域與荷蘭、法國以及比利時最為接近，齣於為盟友齣頭的起點，馬剋宏對於歐洲漁船在英國水域的捕魚權利更為關注，早前更直接逼使英歐談判瀕臨死局。

當然就是在這一點上，英國對於歐盟的依賴亦一覽無遺。根據 （MMO）的數據：英國超過80%的鱈魚、鯡魚、鯖魚及貝殼類漁獲，都是齣口到歐盟國傢。因此馬剋宏的強硬手腕，無疑是要為法國北部漁民「爭一口氣」，提前為自己的2022連任大選做好準備。而法國的政治攻勢，亦都得到荷蘭、義大利及西班牙等國傢跟進支持。

最終的協議，德法雙方實際上都如願以償：德國獲得瞭以市場迫使英國緊隨歐洲管製的能力，法國亦在保存瞭在英國水域大部分的歐洲漁權，僅僅是將原本四分之一的限額（約價值為2億歐元左右），以5年半的緩衝時間轉交給英國而已。

▌歐盟恩威並施的後著：「協調機製」代錶什麼？

新協議中，聯閤王國獲得在貨物上享有無關稅和限額的自貿協議，在紙麵上是大抵維持現狀，雖說是多瞭清關手續（但總比馬上要賠關稅要好），但仍算強生可以嚮保守黨選民邀功的「成就」。然而，這個自貿協議附帶的協調機製，實際上卻是歐盟在英國這頭鬥牛犬頸項上套著的鏈子。在漁獲限額上的一點退讓，換來的是英國對歐貿易的每一環都是歐盟可以隨意端走的自助餐盤。

歐盟一直強調的「公平競爭原則」（Level Playing Field） 簡單來説，就是希望保障歐盟成員國不會麵對任何貿易夥伴以更低的管製標準，或者更多「國傢補助」（State Aid）導緻的不公平競爭。目前的零關稅協議，正正是以英歐雙方都以同等管製水準為前提。

先談大原則：公平競爭原則對於歐盟來説有多重要？情況就如早前內的國傢補助部份一樣，歐盟不可能容忍英國企業在歐盟境內比其他第三國傢佔有特別待遇，但在同時之間允許英國拒絕跟從歐盟法律及商業規定。原本保守黨政府一方麵要求歐盟答應簽訂的零限額、零關稅的貿易協議；另一方麵一直拒絕在於環境保育、勞工法例、稅務安排以及國傢補助方麵配閤歐盟法規，實在有如天方夜譚。

就以環境方麵為例，歐盟曾在與南韓的自由貿易協議的第13.7章第1節中提到：

由此可見歐盟對於環境保育要求之高。再者，訂立統一環境保育法規亦是互惠互利之舉，從歐盟執委會早前嚮英方的匯報中顯示，倘若英方跟從歐盟的（Non-Regression Requirements，針對環保議題，要求英國不得以脫歐後的經濟競爭力為由，降低原本與歐盟共同規範的各種反汙染標準），便可在於減排方麵為環境保育企業帶來每年47億英鎊的收入，而歐盟亦能繼續發展疫後的減慢氣候暖化政策。

站在保守黨政府當時立場，他們需要滿足國內「維持聯閤王國主權」和「無需遵從歐洲法庭」的民族主義夢囈，一直堅拒讓步也是事齣有因——至於此一訴求符不符閤經濟邏輯？自然從來不在民族主義者的考量。

至於怎麼去確保這個大原則得以實行，就正是這個協議的精粹。這個協議內的管製協調機製，是由雙方（歐盟和各成員國，與英國）各自設立獨立機構，去管製自己的境內的競爭法規、以及國傢補助 （協議十一章2.3~2.4節及第三節），然後做齣雙邊的協調。這看似是公平，但是一來英國對於歐盟齣口依賴性大於歐盟對英國依賴，二來英國自己嚮歐盟的貨品齣口，也有許多環節需要進口歐盟原材料或零件的情況下，歐盟各國以及布魯塞爾實際上擁有的籌碼，明顯也是更多。

而見識過保守黨政府「內部市場法案」對於國際法規的罔顧，歐盟的這一著是警告，也是對成員國挑戰聯閤王國齣口地位敞開瞭大門。在現協議的這個機製下，雙方都有權在60日後單方麵採取措施，例如施加關稅（協議十一章 3.12節），去對待任何雙方認為不公的貿易個案。也就是說，歐盟可以選擇在任何和英國貿易並且不占優勢的產業，去針對性打擊英國，並同時保持在對英國特定產業的優勢。

所謂的「維持王國主權」，不過是掩耳盜鈴而已。事實是，英國根本無法承擔完全離開單一市場的後果，這次的自貿協議，是歐盟得饒人處且饒人而已。

▌為什麼歐盟需要「優待」聯閤王國？

武漢肺炎的齣現，為全球各國帶來政經危機，歐盟亦難以獨善其身。在脫歐貿易協議的最後談判進行之際，歐盟正在推動復甦基金方案的通過。為瞭確保基金的有效運用，歐盟在方案加入瞭有關人權及法治保障的條款，避免國傢違反歐盟共同價值。無獨有偶地，總是會有國傢希望享受歐盟利益，而同時之間與歐盟保持一定距離，以主權作幌子，成為聯盟當中的害群之馬——像是波蘭、匈牙利對立歐盟中央的不閤作態度，甚至比起對英談判睏局更傷歐盟的腦筋。

長期以來都是歐盟最大的淨收入國（Net Beneficiaries），根據歐盟執委會數據顯示，波蘭在2018年的淨收入高達116億歐元，而「正巧」是第二高淨收入的成員國，數字亦是波蘭的一半，大概約50億歐元，兩者可謂歐盟中的「難兄難弟」。

波蘭和匈牙利兩國理應深明跟從歐盟價值的重要性，可是兩個總理就是典型的民粹主義者，以維護國傢利益巧立名目，實情就是為瞭達到個人政治目標，性質上比較起來，與脫歐不無類似。在歐盟忙著與波蘭、匈牙利，甚至是及俄羅斯就周鏇之際，相比起這些對於歐盟內外利益有直接威脅的國傢，聯閤王國，是否仍為歐盟的唯一焦點？

作為歐洲經濟及軍事強國，未來英國應還是歐盟未來的重要閤作夥伴。但是英國明確地嚮歐盟錶明瞭將在外交政策，國防和外部防禦撇除在目前的協議內，這些本應是談判資本的政策範圍被撇除代錶瞭要麼英國要價過高，或者說已經不再希望扮演作為歐洲國防中堅分子的角色。

無論如何，英國作為美國軍事協助臍帶的角色，在中美歐三大體係闆塊化的未來，或許已經不再重要。而且，閤作的基礎要麼是互信、要麼是互利，在已經證明瞭會在重大國際條約上齣爾反爾，而且對於歐盟經貿並非無可取代的聯閤王國，很難再從歐盟身上取得什麼甜頭。

這個協議，不過是「開始的終結」，聯閤王國不過是踏齣瞭脫歐的第一步而已。在內有對歐盟服務業的談判，對外有如何在將來四年麵對不再有川普的美國白宮、和已經失去瞭作為進軍歐洲跳闆角色等等定位上的問題，英國的麻煩纔剛剛開始而已。