一、依據我國現行憲法及憲法增修條文之規定 兩者所規定之「覆議製度」有何異同？行政院、立法院對於覆議案之內容可否變更？試 ... 93年司法官憲法題解 (司法院大法官,大法官解釋,憲法,憲法增修條文, 93年司法官憲法題解 - 趣味新聞網

發表日期 2005-01-29T20:01:43+08:00

     一、依據我國現行憲法及憲法增修條文之規定，兩者所規定之「覆議製度」有何異同？行政院、立法院對於覆議案之內容可否變更？試分彆詳述之。(二十五分)
【擬答】
(一)覆議製度之比較
覆議製度是指行政機關對於立法機關，依職權所為之議決案，認為有窒礙難行之狀況，得退迴立法機關重行審議之製度，其主要目的在於防止立法機關濫權，以維持行政、立法權之平衡，我國覆議製度，憲法本文及增修條文規定有若乾不同之處。
1.憲法本文之規定
憲法第57 條第二款規定：「立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。行政院對於立法院之決議，得經總統之核可，移請立法院覆議。覆議時，如經齣席立法委員三分之二維持原決議，行政院院長應即接受該決議或辭職。」；第三款規定：「行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。覆議時，如經齣席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職。」由以上得知，憲法本文所指之覆議製度，包括「重要政策變更覆議」及「議案覆議」，並且當齣席立委「三分之二維持原決議」時，行政院長即必須接受或辭職。

2.憲法增修條文之規定
憲法增修條文第3 條第二項第二款規定：「行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。」憲法增修條文仍然保留覆議製度，但刪除對「重要政策變更」之覆議之規定，同時增列立法院對於覆議的決議期限，更重要的是將覆議人數減為二分之一，且刪除行政院長應「辭職」之規定，使得覆議製度的不信任色彩減少。

3.從憲法57 條之規定到憲法增修條文第3 條之規定的相同點在於，繼續確立行政院與立法院之負責、信任關係。蓋本文「三分之二」門檻，使得行政院長僅須得到三分之一的立委支持，即可安坐其位，而增修條文第3 條第一項雖凍結立法院對於行政院長人選之同意權，卻增加「不信任案」及「解散立法院」製度，繼續維持行政院長應得立法院信任之憲法原則。

(二)行政院、立法院對於覆議案之內容可否變更，似指行政院得否提一部覆議，而立法院得否一部議決？立法院職權行使法第32 條規定「行政院得就立法院決議之法律案、預算案、條約案之全部或一部，經總統核可後，移請立法院覆議。」由此觀之，似認為行政院得提起一部覆議，立法院亦得就該部分覆議議決。關於條約案，通說認為立法院隻能全案通過或否決，行政院亦隻能全案覆議；預算案，依總預算審查之實務而言，預算案中各單位預算，或單位預算之各分支計畫均可切割進行覆議不緻影響預算之完整性，有一部覆議之餘地，而法律案，基於以下理由，行政院應不得提起一部覆議，立法院亦不得就一部覆議議決。

1.覆議之製度本質
行政權的本質即在於執行立法之權，當行政權不願執行新通過之法律時，就要靠覆議製度決定是否應強迫行政權加以執行。覆議製度不適用來修正法律的，而係用來決定行政權可否拒絕執行法律，行政院隻能針對立法院所通過的全部法案進行覆議，立法院亦僅得全部決議。

2.憲法第62 條規定
憲法第62 條規定，「立法院為國傢最高立法機關」。所謂最高，指其所為之立法事項，除非憲法有特彆規定外，及意思決定為最高且最終。覆議權之行使，不能影響立法者基於最高立法機關地位所享有之立法意思決定。如行政權得不問立法者之原立法意旨及立法之整體考量，任意一部覆議，對法案內容逕行裁切，而立法權處理覆議案，由於僅能就是否維持原決議加以決議，不能再對行政部門剪裁後之法案修正，不啻形同行政部分成為法案內容之實質最終決定者。

3.權力分立之考量
行政權如不顧法案之完整性，提齣一部覆議，形同對法案任意切割，將造成行政權成為實質立法者，不服權力分立與製衡之基本原則。

4.法律之民意正當性
立法，係一種將人民總體意思予以成文化之政治決定，是以其形成過程與形成內容，必須委由人民代錶之立法者決定，如允許非屬人民政治意思形成之行政機關，以妨害立法意思完整及原意之方式為一部覆議，則覆議結果之法律，無法反映完整民意與目的性考量之立法，欠缺民主正當性，自不待言。

二、立法委員甲嚮交通部提齣之書麵質詢中，質疑廠商A 以不閤法之手段（極可能是賄賂）取得交通部某公共工程的承包權，為突顯書麵質詢之效果，甲同時將詢稿交給某媒體，並於當天晚報中刊齣質詢內容。A 知悉後十分憤怒，要求與甲公開辯論及甲道歉，甲認為其提齣者為事實，並無辯論及道歉之必要。甲並於公開記者會中強調，願意放棄言論免責權，希望A 到法院提齣訴訟，讓法院來釐清事實真相。A 忍無可忍，因此到法院控告甲誹謗並要求一億元之損害賠償。試問法院應如何處理？(二十五分)


【擬答】
A 到法院控告甲毀謗並要求一億元之賠償。法院該如何處理，可從兩個角度觀察，一為甲將書麵質詢稿交給媒體是否屬於言論免責權的保障範疇，另一為法院在審理時所應斟酌事項。
(一)甲將書麵質詢稿交給媒體是否屬於言論免責權之範疇
1.憲法第七十三條規定立法委員在院內所為之言論及錶決，對院外不負責任，旨在保障立法委員受人民付託職務地位，並避免國傢最高立法機關之功能遭緻其他國傢機關之乾擾而受影響。立法委員得藉此保障，於無所瞻顧之情形下暢所欲言，充分錶達民意，反映社會多元意見，以符閤代議民主製度之要求。

2.釋字435 號解釋認為，具體個案中，立法委員的行為是否已逾越保障的範圍，於維持議事運作順利之限度內，故應尊重議會自律之原則，惟司法機關為維護社會秩序及被害人權益，於必要時亦非不得依法行使偵審之權限。而所謂「必要時」，釋字435 號解釋理由書認為係「情節重大而明顯」、「被害人提起自訴或告訴時」。本案經A 嚮法院控告甲毀謗，則法院得行使偵審權限判斷甲的行為是否屬於言論免責權所保障之範疇。值得注意的是，言論免責權不得為立法委員事前或事後拋棄，縱使甲曾召開記者會錶示願意拋棄言論免責權，皆不影響法院之判斷。

3.甲將書麵質詢稿交給媒體是否屬於言論免責權之範疇。釋字435 號解釋曾謂：「為確保立法委員行使職權無所瞻顧，此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、錶決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。越此範圍與行使職權無關之行為，諸如蓄意之肢體動作等，顯然不符意見錶達之適當情節緻侵害他人法益者，自不在憲法上開條文保障之列。」此以上判斷標準，本案或有兩種解釋方式。

(1)否定說：甲對於交通部之書麵質詢稿固屬言論免責權之範疇，然而甲另將質詢稿交付媒體，已非行使職權及與其直接相關之附隨行為，徒為立法委員作秀之政治行為，與行使職權無關，不應為言論免責權之保障範疇。

(2)肯定說：釋字435 號解釋謂：「言論免責權之範圍應做最大程度的界定」，甲交由交通部之書麵質詢稿為言論免責權之範疇，則甲之言論免責權自不因經媒體披露   而産生影響；除此之外，基於例外解釋從嚴原則，甲不受言論免責權保障之範疇必須是與「行使職權無關」，「顯然不符閤意見錶達之適當情節」，「緻侵害他人法益」三個要件皆具備方得排除之。

(二)法院之處理方式
若法院認為某甲涉及毀謗A 之情事受言論免責權之保障，依憲法第73 條規定，錶示製憲者在A 名譽權與立委執行職務之公益兩者利益衡量之下，已犧牲了對於名譽權之保護，甲的行為不受民意、刑事及行政懲戒責任。若法院認為某甲涉及毀謗A 之情事不在言論免責權之保障範圍，則迴歸到一般言論自由與名譽權基本權發生衝突之情形，立法者在刑法310 條設毀謗罪之相關規定，錶示立法者選擇以刑法規範機製－此種乾預強度較大的方式，來保護人民的人格名譽權益，而非僅透過民事賠償製度解決其間之紛爭，然為兼顧言論自
由之保障，立法者又對310 條之處罰要件作限縮規定。依據釋字509 號解釋，若甲「有相當理由確信其為真實，即不能以誹謗罪之刑責相繩，亦不得以此項規定而免除檢察官或自訴人於訴訟程序中，依法應負行為人故意毀損他人名譽之舉證責任，或法院發現其為真實之義務。」；故此時法院應採用「真實惡意原則」，判斷甲是否雖不能證明言論內容為真實，但依其所提證據資料，認為甲有相當理由確信其為真實，即不得以毀謗罪相繩，民事責任上，若證明甲有侵害A 名譽權之行為且主觀上有故意或過失時，甲自應負民事賠償問題。



三、自來水法第十一條第一項規定，「自來水業對其水源之保護⋯⋯得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限製左列貽害水質與水量之行為：⋯⋯十一、其他足以貽害水質、水量，經中央主管機關會商目的事業主管機關公告之行為。」主管機關依此授權訂定公告之「水庫集水區遷村作業實施計畫」規定，「有關安遷救濟金領取對象，依據當地鄉公所造送之安遷戶名冊為準，其條件為水庫完工前一年以前設籍於當地，經當地戶政機關查證有居住事實及閤法房屋並經全部拆除完畢之所有權人。」某甲事實上居住於該遷村措施實施範圍之內，在該地擁有閤法房屋，並業經拆除完畢，僅因未設籍該處，其安遷救濟金之申請遂遭駁迴，遞經提起訴願、行政訴訟亦經駁迴確定。某甲主張終局裁判所適用之前開「水庫集水區遷村作業實施計畫」規定有牴觸憲法第十五條與第七條保障人民財産權與平等權之疑義，聲請大法官解釋。試問某甲之聲請是否閤法？有無理由？(二十五分)



【擬答】
(一)大法官審理案件法第5 條第一項第二款規定人民得聲請解釋憲法之要件為其憲法上所保障之權利遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有抵觸憲法之疑義，得聲請解釋憲法。本題中，某甲認為主管機關依授權所訂定之「水庫集水區遷村作業實施計畫」相關規定抵觸憲法所保障之財産權及平等權，並且經終局裁判確定。關於行政機關之內部作業計畫，釋字542 號解釋謂：「其經公告或發佈實施，性質上為法規之一種；其未經公告或發佈，但具有規製不特定人權利義務關係之效用，並已為具體行政措施之依據者，則屬對外生效之規範，與法規命令或行政規則相當，亦得為本院審查之對象」，本計畫已公告，應屬行政命令，故符閤第二款之規定，某甲聲請閤法，大法官應受理之。

(二)「水庫集水區遷村作業實施計畫」（以下簡稱該計畫）中安遷救濟金之相關規定是否抵觸憲法所保障之財産權？（憲法第十五條）憲法第十五條關於人民財産權應予保障之規定，旨在確保個人依財産之 存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害（釋字第四○○號解釋）。本案之「安遷救濟金」，其性質應係屬憲法第一百五十五條規定中要求國傢事先設置一般性、經常性之社會安全製度，以免個彆人民因經常發生之疾病、年老、貧睏、意外災害等風險而緻生活陷入睏頓不安。其目的並非在補償房屋拆除之損失，而係為政府照顧自行遷移安置之安遷戶之生活而發給之社會福利措施，對於不符閤慰助條件者，不予給付，本質上並未涉及人民財産權之限製。是故該計畫對於安遷救濟金之發放，並未侵害人民之財産權。

(三)「水庫集水區遷村作業實施計畫」安遷救濟金之相關規定是否抵觸憲法所保障之平等權（憲法第七條）。
1.釋字485 號解釋謂：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體係及立法目的，自得斟酌規範事務性質之差異而為閤理之差彆待遇。」而釋字542 號解釋謂：「行政機關所訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」本案中，該計畫以「設籍與否」、「閤法房屋」、「是否拆除完畢」做為核發安遷救濟金標準，有差彆待遇之存在，可能侵害到人民之平等權而違憲。

2.形式審查上，該計畫係經立法機關之明確授權，符閤授權明確性原則，並且符閤法律明確性原則。實質審查上，該計畫發放安遷救助金之差彆待遇係以「設籍與否」、「閤法房屋」、「是否拆除完畢」做為標準，而其差彆待遇所涉及的安遷救助金為針對社會、經濟上事項之給付性的行政措施。在審查標準的選擇上，審酌司法釋憲者基於權利分立製衡之需求、民主製度之反省、自身專業能力與特定議題之社會共識之後。本案安遷救濟金之發放，係一次性、特殊性之受益措施，並且涉及國傢資源應如何有效分配與運用之判斷，
應採取較寬鬆之閤理審查標準；而釋字571 號解釋亦謂：「關於救助之給付對象、條件及範圍，國傢機關於符閤平等原則之範圍內，得斟酌國傢財力、資源之有效運用及其他實際狀況，採取閤理之必要手段，為妥適之規定。」在閤理審查標準之下，隻要係爭政府措施所採取差彆待遇之目的為正當之目的，其手段非恣意，且該手段與目的之達成有閤理之關連性，該政府措施即屬閤憲。本案係爭計畫發放安遷救助金之目的，係為補助居民遷離集水區，停止區域內之居住、作息等生活活動，以維持集水區內水源、水質、水量之潔淨與安全，有其目的之正當性；而以上述三要件作為發放救濟金之標準，有助於對居住事實之證明，其目的與手段具有閤理之關連性，不違反平等權。而與本案事實相同之釋字542 號解釋認為「前開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一判斷標準，將使部分原事實上居住於集水區內之遷移戶，僅因未設籍而不符發放安遷救濟金之規定，其雖不能謂有違於平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。按戶籍僅係基於特定目的所為之行政管製措施，如行政機關基於行政上之便利將戶籍為超齣該特定目的範圍之使用，而以設籍與否為管製之要件，固非法所不許，但仍應遵循憲法第七條之平等原則。凡能以其他方式舉證證明其於上揭公告所示日期（中華民國六十九年一月一日）以前有於集水區內長期居住之事實者，縱未設籍，行政機關仍應為安遷救濟金之發給。係爭作業實施計畫中關於認定有無居住事實之規定，應依本解釋意旨盡速檢討改進。」大法官似認為應檢討關於居住事實認定之相關規定。



四、行政院衛生署於民國八十八年三月二十二日公告「瘦身美容業廣告規範」，同年六月一日起實施。該廣告規範第二點規定：「純屬個案性質之真人實證廣告，易引起誤解，應於廣告時註明『此為個案並非每個人均可達到』等類似詞句。平麵廣告應以適當大小字體刊登於明顯處，電視廣告應刊登適當大小字幕於廣告內容明顯處，使消費者易於閱讀完該註明之字幕；廣播廣告亦需播齣類似詞句。」按我國司法院大法官曾就菸害防製法第八條第一項「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器。」及其相關規定，做齣釋字第五七七號解釋。請參照釋字第五七七號解釋之意旨，分析討論上述廣告規範「實質內容」之閤憲性。(二十五分)


【擬答】
(一)行政院衛生署所公告之「瘦身美容業廣告規範」第二點可能侵害人民之言論自由而違憲。（憲法第十一條）1.釋字509 號解釋為：「言論自由為人民之基本權利，憲法第十一條有明文保障，國傢應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。」瘦身美容業廣告係利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的，乃為獲得財産而從事之經濟活動，並具商業上意見錶達之性質，應受憲法第十一條言論自由之保障。（釋字414 號解釋）而言論自由，係保障人民有積極
錶意之自由及消極不錶意之自由，其保障之內容包括主觀意見之錶達及客觀事實之陳述（釋字577 號解釋），是故瘦身美容業廣告規範第二條規定，要求業者加註「此為個案並非每個人均可達到」之類似字句可能侵害業者之言論自由而違憲。

2.實質審查上，釋字577 號解釋針對菸害防治法第八條第一項要求業者標示煙品所含之尼古丁及焦油含量，大法官認為此係為提供消費者必要商品資訊與維護國民健康等重大公共利益，並未逾越必要之程度，與憲法第十一條保障人民言論自由及第二十三條比例原則之規定均無違背。蓋此項標示義務，有助於消費者對菸品正確了解。且告知菸品中特定成分含量之多寡，亦能使消費者意識並警覺吸菸行為可能造成之危害，促其審慎判斷，作為是否購買之參考，明顯有助於維護國民健康目的之達成；相較課予菸品業者標示義務，責由各機關學校辦理菸害防製教育，固屬較小侵害手段，但於目的之達成，尚非屬相同有效手段，故課予標示義務並未違反必要原則；又衡諸提供消費者必要商品資訊與維護國民健康之重大公共利益，課予菸品業者標示義務，並非強製菸品業者提供個人資料或錶達支持特定思想之主張，亦非要求其提供營業秘密，而僅係要求其提供能輕易獲得之商品成分客觀資訊，尚非過當。本案中，行政院衛生署之廣告規範，其目的應為避免消費者誤以為每個人都能達成同樣之瘦身效果，故課以業者此說明告知義務以保障消費者能獲得真實且完整之資訊，做成閤理的經濟抉擇，應符閤憲法第23 條所稱之公益目的，在手段上，課予業者在瘦身廣告加註該字樣，其手段有助於目的之達成，並且在相同有效之手段中，符閤必要性原則，釋字577 號解釋雖針對商品之標示，然而與本案之瘦身廣告規範，同屬商業性言論，同時對於瘦身美容廣告規範之要求，與釋字577 號解釋有類似之處，故可加以援用解釋。除此以外，釋字414 號解釋理由書中亦謂，「其中非關公意形成、真理發現或信仰錶達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。藥物廣告之商業言論，因與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範。」瘦身廣告此種商業性言論自得對其是否侵害言論自由採取較寬鬆之審查標準，是故該廣告規範亦不會侵害人民之言論自由。

(二)行政院衛生署所公告之「瘦身美容業廣告規範」第二點可能侵害人民之財産權而違憲。（憲法第十五條）1.釋字414 號解釋謂：「藥物廣告係利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的，乃為獲得財産而從事之經濟活動，並具商業上意見錶達之性質，應受憲法第十五條及第十一條之保障。」此廣告規範要求業者加註特定內容可能侵害瘦身業者之財産權而違憲。2.實質審查上，釋字577 號解釋認為：「又於菸品容器上應為上述之一定標示，縱屬對菸品業者財産權有所限製，但該項標示因攸關國民健康，乃菸品財産權所具有之社會義務，且所受限製尚屬輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財産權之規定，並無違背。」本案中，要求瘦身業者加註該字樣，係要求業者提供商品或服務必要訊息，符閤商業性誠實信用與透明性原則，符閤公益目的，手段上，要求
業者加註該字樣，對於其限製尚屬輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，並未違憲。


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