當地時間2022年2月18日 尼泊爾加德滿都 尼泊爾MCC協議：美國的投入與棋局丨智庫視點 - 趣味新聞網

當地時間2022年2月18日，尼泊爾加德滿都，尼泊爾發生針對美尼MCC示威活動。（視覺中國/圖）

2022年2月27日，在執政聯盟各政黨達成一緻的基礎上，尼泊爾眾議院通過瞭美國“韆禧年挑戰公司”協議（簡稱MCC協議）。該協議最終通過的時刻，距離美國設定的最後期限不足48小時，幾乎是內政與外交雙重壓力下的一場極限操作。

在程序上，協議的通過卻顯得異常勉強，因為同時獲得通過的，還有一份單方麵的“解釋性聲明”。這份聲明不僅不會被納入協議文本，而且需要得到美方的同意。

在尼泊爾國內政治層麵，這份協議造成瞭巨大的政治破壞力。幾個月來，左右兩翼政黨圍繞協議的批準問題，展開瞭激烈的政治鬥爭，極大地動搖瞭執政聯盟的政治閤作基礎。在地緣政治層麵，該協議對環喜馬拉雅地區既有的權力格局形成有力衝擊，摺射齣該區域的地緣政治博弈有進一步升級的趨勢。

MCC協議迎來落地一刻

據當地媒體消息，26日晚間，尼泊爾執政聯盟內部各政黨就MCC協議的“解釋性聲明”達成初步協議，並在次日的眾議院會議上最終通過瞭附帶這份聲明的MCC協議。

這份“解釋性聲明”一共包含12條內容，主要是對協議中存在爭議的條款進行單方麵的說明。聲明宣稱，尼泊爾在MCC協議所涉及的超越主權、資金用途、司法管轄、知識産權、“印太戰略”等問題上保留獨立自主的權利，這使協議在不被修改的情況下得到批準。

不過，這份聲明不僅不會被納入協議的原始文本，而且需要得到美方的認可。在執政聯盟麵臨崩潰、協議最後期限即將到來之際，MCC協議以如此勉強的方式獲得通過，無疑是尼泊爾執政聯盟內部各派勢力緩解政治危機的妥協之舉。

此前，由於MCC協議的部分條款可能會損害尼泊爾的國傢主權，尼泊爾執政聯盟內部的尼共（毛主義中心）和尼共（統一社會主義者）堅決反對批準該協議，二者的附屬組織甚至走上街頭以暴力相抵製。但總理德烏帕所在的尼泊爾大會黨執意要將協議提交至眾議院，雙方在近幾個月展開瞭激烈的政治博弈，一度將執政聯盟推嚮崩潰的邊緣。

2022年2月19日，這場危局的重大轉機齣現，尼共（統一社會主義者）的常務委員會在當天同意將MCC協議於次日提交至眾議院，暫時避免瞭執政聯盟的崩潰。這也意味著壓力來到最為強硬的尼共（毛主義中心）一方，為反對MCC協議，該黨曾在2月16日以退齣執政聯盟相威脅。這場紛爭已經延續數年，是尼泊爾政治動蕩的重要因素。

2017年9月，尼泊爾政府與美國政府在華盛頓簽署瞭一項援助協議，協議規定美國韆禧年挑戰公司（Millennium Challenge Corporation，簡稱MCC）嚮尼泊爾提供價值5億美元的贈款，用於基礎設施建設。直到最近，在美國政府和MCC總部發齣的“最後通牒”下，圍繞批準MCC協議的政治鬥爭達到瞭前所未有的高潮。

2月10日，美國國務院主管南亞和中亞事務的助理國務卿唐納德・盧（Donald Lu）緻電尼泊爾三大主要政黨的領導人時錶示，如果MCC協議的批準遭遇失敗，華盛頓將重新評估尼美關係。與此同時，美方在通話中傳達的另一個信息是，2月28日是協議批準的最後期限。

MCC副總裁法蒂瑪・蘇馬爾（Fatema Z Sumar）此前錶示，尼泊爾總理、大會黨主席德烏帕和尼共（毛主義中心）主席普拉昌達曾在2021年9月29日聯名緻函MCC，承諾MCC協議將在四到五個月內得到批準，而五個月後便是2022年2月28日。

美國的信號十分明確，但尼泊爾總理德烏帕則左右為難。一邊是美國的強大壓力和尼泊爾的國傢信譽，另一邊，則是逐步走嚮分裂的執政聯盟和他自己岌岌可危的執政地位。

尼共（毛主義中心）在2月16日威脅稱，如果尼泊爾大會黨在未經聯盟夥伴同意的情況下，將MCC協議提交至眾議院，尼共（毛主義中心）就退齣執政聯盟，而這也意味著執政聯盟的徹底瓦解。

尼泊爾總理德烏帕不惜付齣政治聯盟崩潰的代價，不遺餘力地推動MCC協議的批準。鑒於當前執政聯盟內部難以彌閤的裂痕，德烏帕於2月17日會見瞭尼最大反對黨――尼共（聯閤馬列）的主席奧利。如果得到該黨的支持，德烏帕便可撇開尼共（毛主義中心）以推動協議的最終通過。而奧利顯然也看到瞭其中的機會，作為眾議院第一大黨，尼共（聯閤馬列）渴望重迴執政，且具有相當高的政治議價能力。

尼泊爾的政治精英們就MCC協議的批準上演瞭一係列政治亂鬥的戲碼，這項援助協議為何具有這麼大的能量？對尼泊爾來說，這項援助協議的重要性又到底幾何？

2017年9月，尼美兩國政府在華盛頓正式簽署MCC協議，而彼時的尼泊爾總理即為德烏帕，他所領導的尼泊爾大會黨長期與美國、印度保持良好關係，這也是他竭力推動MCC協議獲批的重要原因。

根據MCC官網的信息，該協議規定，美國將通過MCC的尼泊爾項目為尼泊爾提供5億美元的援助，且尼泊爾政府必須相應地為該項目額外注資1.3億美元。MCC錶示，這項援助旨在維護尼泊爾的道路質量、提高尼泊爾電力供應能力及其可靠性，並緻力於促進尼印之間的跨境電力貿易，從而幫助刺激投資、加速經濟增長和減少貧睏。

具體而言，這筆贈款將用於興建一條長約315公裏的400韆伏輸電綫路和途中的三個變電站，以及維護橫貫尼泊爾南部東西方嚮的高速公路中約300公裏的道路。以前者為例，該輸電綫路從尼泊爾首都加德滿都嚮西部和南部延伸，其中包括連接尼泊爾藍毗尼省布德沃爾和印度北方邦戈勒剋布爾的跨境輸電綫路，由此形成一條跨境電力走廊來改善沿綫電力供應和實現電力創匯。

而電力創匯的背後，是尼泊爾近年來在外來投資的支持下，大量上馬水電項目，實現瞭從電力短缺國嚮電力過剩國的轉變。尼泊爾電力局（NEA）錶示，截止到2022年1月中旬，尼泊爾的發電裝機容量達到2000兆瓦，到2022年7月這一數字將攀升至2300兆瓦，而尼泊爾高峰用電時段的電力需求預計僅為1700兆瓦。

目前，尼泊爾國內大多數輸電綫路的電壓僅為132韆伏，沒有一條輸電綫路的電壓能達到400韆伏，極大地限製瞭該國輸送電力、利用電能的能力。尤其是在跨境電力貿易方麵，尼泊爾希望將過剩的電力輸送至印度或孟加拉國等電力需求旺盛的國傢以換取外匯，從而擺脫國傢收入高度依賴僑匯的局麵。

可見，MCC協議雖然僅僅包含5億美元的贈款，但該協議在經濟發展層麵的針對性極高，很好地拿捏瞭尼泊爾的急切需求，這也是該協議擁有巨大政治能量的原因之一。

持續攪動尼泊爾政壇

雖然MCC協議在經濟發展層麵針對性極高，但它在尼泊爾國內政治和對外關係層麵的意義更加值得關注。

自2017年9月該協議簽署以來，其批準進程與尼泊爾的政治亂局可謂一路相隨。各個政黨將MCC協議作為政治博弈的工具，以換取自身的特殊利益。其中，尼共（聯閤馬列）的態度轉變略帶戲劇性，從中也可觀察到尼泊爾政黨為瞭短期政治利益而不惜反轉立場的政治奇觀。

2018年5月中旬，尼共（聯閤馬列）與尼共（毛主義中心）正式閤並為尼泊爾共産黨（NCP）並執政。

執政期間，奧利所領導的政府總體上支持MCC協議的批準。2019年7月，時任財政部長在聯邦議會登記瞭該協議，為下一步正式將該協議提交至眾議院做準備。但在執政黨內部，由普拉昌達和尼帕爾領導的兩個派彆一直反對該協議，有關MCC協議的爭議這纔逐漸升高，並與其它黨內分歧一起，將尼泊爾的左翼政治推嚮瞭分裂。

2021年3月，奧利政府宣告解體。2021年7月中旬，尼泊爾最高法院宣布由德烏帕領導組建聯閤政府。成為在野黨後，奧利及其政黨一轉此前的支持態度，至今在MCC協議的問題上沒有明確的立場，隻是錶示在執政聯盟作齣決定後，尼共（聯閤馬列）纔會錶達自己的立場。很顯然，這樣的沉默實際為無聲的反對，抑或對政治機遇的等待。

在其他立法事項上，尼共（聯閤馬列）的態度卻很明確，即不遺餘力地嚮德烏帕政府施加政治壓力。2021年9月8日眾議院會議以來，奧利的政黨一直在眾議院製造混亂以阻礙立法進程，直至12月14日眾議院鼕季會議（法案會期，bills session）召開前的這段時間，尼泊爾眾議院除預算案外沒有達成任何立法成就，兩院共有57項法案待決。

由此可見，MCC協議隻不過是尼泊爾各政黨擴大政黨鬥爭以求政治獲利的抓手之一，但其特殊性在於它還關係到尼泊爾的主權完整與國傢信譽，而這也是該協議最為關鍵的爭議點。

根據該協議原文，屬於協議文本範圍內的爭議點主要包括：（1）協議第2章第7條規定，尼泊爾政府確保MCC的資金不用於任何違反美國法律或政策的目的；（2）第6章第7條規定，尼泊爾政府同意，MCC和美國政府的現任或前任官員、雇員免於尼泊爾法律的管轄；（3）第7章第1條規定，雙方同意，本協議一經生效，將優先於尼泊爾國內法；（4）附錄5的第1條規定，尼方必須就布德沃爾―戈勒剋布爾輸電綫路的技術、財務、運行事務形成一份方案，且該方案必須徵得MCC和印度的同意。

基於上述條款，尼泊爾部分左翼政黨認為，該協議如果以目前的形式通過，無疑是承認MCC協議淩駕於尼泊爾主權之上，是不可接受的。

但協議的支持者則認為，這些批評毫無根據，是對協議內容的故意麯解。例如，協議所涉資金的使用不能違反美國的法律和政策是指，資金不能用於訓練暴力組織、破壞美國就業、危害生態環境等。再比如，享有司法豁免權的項目人員範圍僅限於具有外交身份的美國官員。

MCC協議承載著尼泊爾迄今最大規模的贈款項目，在經濟上無疑是誘人的。其資金的使用如果嚴格遵守協議的規定，確實也能有效改善尼泊爾的能源與道路設施，助力其經濟增長。但作為具有悠久平衡外交傳統的國傢，尼泊爾在MCC協議上的政治立場，自然牽動著環喜馬拉雅地區地緣政治博弈參與者的敏感神經。

環喜馬拉雅地緣政治的試金石

在MCC協議背後，是美國通過所謂可持續發展項目來擴展影響力的慣用招數，而近年來，美國所拋齣的“印太戰略”的相當一部分內涵就是通過所謂經濟、技術等非安全領域的閤作，加強其在印太地區的夥伴關係網絡。

至於MCC協議及其尼泊爾項目與“印太戰略”之間的關係，尼美之間前後矛盾的外交互動耐人尋味，這些互動所透露的信息，也遠遠超越瞭MCC協議本身。2018年12月，時任尼泊爾外長賈瓦利訪美時，美國國務院聲稱“尼泊爾在自由和開放的印太地區發揮核心作用”，暗示美國已將尼泊爾納入“印太戰略”，但賈瓦利在第一時間就駁斥瞭這樣的猜測。

2019年5月，當時美國國務院主管南亞和中亞事務的助理國務卿戴維・蘭茲（David Ranz）在訪問尼泊爾時錶示，美國通過MCC嚮尼泊爾提供瞭5億美元的基礎設施項目贈款，這是印太戰略重要的組成部分，一時間又將MCC協議納入瞭美國的“印太戰略”。這樣前後矛盾的模糊錶態，就像一層淺淺的薄霧，遮蓋住MCC協議的深層用意。

恐怕還是要迴到MCC本身，纔能更清楚它在美國的“印太大棋局”中扮演著什麼樣的角色。

根據MCC官網的信息，2004年1月，MCC在美國國會兩黨的大力支持下成立，是一傢“創新且獨立”的對外援助機構，緻力於幫助和領導全球範圍內的減貧事業。在滿足該機構所設置的20項指標的前提下，該機構可嚮貧睏國傢提供限時贈款（一般為5年）。迄今為止，MCC聲稱已在全球範圍內投入超過130億美元以用於農業、反腐敗、能源、交通等九項發展事業。

在援助對象的選擇上，MCC首先會在被世界銀行確定為中低收入且不受到任何美國製裁的國傢中確定援助候選國；其次，MCC董事會用記分卡的形式評估候選國在評價指標上的錶現，其所依據的標準也會提交至美國國會以作說明，並予以公示；最後，確定相關國傢的受援資格，並在該國同意後進入談判和訂立協議的程序。

而在以記分卡為基礎的評估環節，其所謂政治權利、公民自由、信息自由等指標所依賴的數據，均來自於美國及其它西方國傢所主導的國際機構或研究組織，這為MCC單方麵暫緩、終止協議的實施提供瞭便利，在某種程度上也可轉變為美國乾涉彆國內政的工具選項。

美國擬在尼泊爾實施的所謂援助，其政治層麵的深層含義也就不言自明。這5億美元的援助更像是一把杠杆，撬動的是尼泊爾由內及外的政治平衡。

首先，在協議最終流産這一最低程度上，它在國內政治層麵業已造成的政治混亂，足以對尼泊爾左右兩翼政治勢力的政治閤作基礎造成重大打擊，美國在可能到來的政治分化中,又可尋覓新的介入時機；其次，在協議最終通過這一較高程度上，尼泊爾右翼勢力也能憑藉這項所謂政績，在即將到來的大選中加分不少。就最新形勢而言，這項協議的命運正在嚮後一種可能靠攏。

因此，在被看作政治立場的試金石之前，MCC協議更應該被視為一塊美國打入環喜馬拉雅地區權力結構的“楔子”。該協議所引發的亂局再次證明，地理距離不是妨礙美國等西方勢力投射其影響力的關鍵因素，在所謂的國際政治邊緣地帶，它們是有牌可打的。

MCC協議引發的政治亂象充分說明，防範和化解域外勢力、國內政治、尼印關係等因素，是一個重大而復雜的課題。

（黃正多，四川大學南亞研究所尼泊爾研究中心主任；徐傢宜，四川大學南亞研究所碩士研究生）

南方防務智庫特約研究員 黃正多 徐傢宜