2019年 我國城鎮化率已達到60.9% 視野｜城市更新、産業新城做不好？“管理模式”瞭解一下 - 趣味新聞網

2019年，我國城鎮化率已達到 60.9% ，從國際的發展經驗來看，城鎮化率達到 60% 後，至少還將有 10年 的快速城鎮化發展期。

在城鎮化率高速增長的同時，城市空間治理的短闆問題日益突齣。 早在2017年3月，總書記就已提齣 「城市管理應該像綉花一樣精細」 的城市管理精神。如今，「城市精細化管理」已成為眾多城市不斷摸索、完善的發展新命題。

�� 2021年上海印發《上海市城市管理精細化「十四五」規劃》

城市公共空間治理是典型的「製定滯後於實踐」「新問題快於新條例」的城市化新挑戰。 因此，藉鑒他山之石，是提升公共空間精細化管理多維度思考、預見能力的有效方法之一。

�� 上海前灘太古裏充滿活力的公共空間

本次我們將聚焦空間治理的城市更新、産業新城以及未來空間門類，探尋一些精細化治理的解題思路。

01

城市更新類公共空間治理

權益剝離、網絡化管理

MEASURE THE WORLD

在城市更新的治理中，有關老舊公共空間的治理，由於權屬復雜、社會關注點高，成為最有挑戰的類彆。

目前，針對老舊公共空間兩大類型，即 集中空間、分散空間， 已有較為有效的治理實踐。

�� 成都猛追灣通過更新、治理，成為城市新地標

1. 集中空間的治理

集中空間的治理， 主要通過權益剝離，即分離「所有權」「管理權」「使用權」， 引入專業化團隊運營，實現有效管理與效益的平衡。

�� 治理集中空間的權益剝離模式

如紐約布萊恩特公園曾經由於缺乏管理，導緻環境惡化、毒販橫行。後通過權益剝離的方式，引入非官方機構負責運營，公園扭轉為紐約最受歡迎的公共空間。

�� 治理後重現活力的布萊恩特公園

當然，權益剝離韆頭萬緒，會牽扯著多方利益，實施起來絕非易事。目前看，有效的剝離主要聚焦「所有權」「管理權」，通過 「公屬空間，專業管理」「私屬空間，協同管理」 兩種方式實現權益剝離。

. 公屬空間，專業管理

城市政府作為城市的管理者與經營者，其優勢在於對城市宏觀發展層麵的把控，而對於微觀層麵韆頭萬緒的項目空間管理往往是弱項。

因此，我們看到在眾多舊城更新的公共空間中，城市政府往往會主動退讓一步―― 推動管理權轉讓，引入第三方運營機構，通過收益共享的方式剝離所有權與管理權。

�� 公屬空間，專業管理模式

讓我們通過紐約高綫公園的案例，瞭解一番「公屬空間，專業管理」的運行機製。

高綫公園是眾所周知的紐約城市名片，自2009年開放以來，年均接待人數超過 400萬 人次，拉動沿綫投資資金規模近 50億 美元，預計到2027年，纍計為紐約貢獻 14億 美元的稅收。

�� 高綫公園

在這些華麗的數字背後，「公屬空間，私人管理」的治理方式功不可沒。

公屬空間，公私協同： 2001年，麵臨被拆除命運的高綫鐵路，齣現瞭轉機：紐約城市經濟發展機構的研究錶明，對高綫再利用的經濟效益與帶動力，遠比拆除高得多。新任市長Michael Bloomberg認可瞭高綫的更新發展戰略。

2005年，政府從地麵運輸委員會收迴高綫鐵路的所有權，城市政府成為高綫的所有者，這為後續的統一治理鋪平瞭道路。經過規劃，高綫將打造為開放的城市公園， 沿綫私人土地的開發，從功能到形式需要符閤控規，以保障更新的有效性。

�� 位於城市中心的高綫公園

這也意味著，高綫公園的建設需要政、企閤作纔能順利進行。首先，政府通過兩種讓利方式，吸引企業主動參與到高綫公園建設中。第一種方式為 「高綫轉換廊道」 ：允許高綫廊道下方及控規範圍內的土地所有者，在不投入真金白銀建設的情況下， 將控規範圍內的未建設空間指標，齣售給高綫公園控規範圍以外的企業。 購買後的企業，可突破原有容積率限製進行建設， 相當於將原本的基礎設施用地， 以騰挪的方式，轉換為住宅、商業、辦公等，實現價值共享。

�� 高綫轉換廊道模式

�� 功能公園控規之外，運用高綫轉換廊道模式的建築群

高綫轉換廊道具有一石三鳥的效果。

其一，解決瞭鐵路沿綫風貌控製問題；其二，通過用地功能的置換， 提高企業的參與熱情； 最後，獲得高迴報的土地所有者，以每獲得1平方米置換空間收入，需要拿齣50美元作為高綫改造資金的方式， 成為高綫公園持續建設的主要資金來源。

�� 治理模式作用下，高綫公園既保留瞭風貌，又有瞭資金支持

第二種讓利方式為「最大容積率奬勵」 ：該方式主要是針對公園沿綫，不參與「高綫轉換廊道」方式的企業。 核心是企業用於建設城市配套功能的比例越高，所獲得的容積率奬勵就越高。 如配備保障性住房，最高能獲得2%的容積率奬勵。

�� 高綫公園之上，獲得容積率奬勵的建築們

專業管理，收益反哺： 「高綫之友」是高綫公園的第三方運營機構，相信大傢早已耳熟能詳。高綫之友能成為運營機構，與其之前作為高綫鐵路的保護者，10年間不斷遊說、宣傳的行動密不可分。

高綫公園雖然歸紐約市政府擁有，但每年近2,000萬美元的運營成本，基本由運營方自行籌集。接過重任後，高綫之友的身份也由保護者轉換為運營者。於是， 高綫之友轉換思路，將高綫公園作為一個城市品牌進行運營，以解決資金來源及活力可持續的問題。

�� 負責高綫公園日常維護的高綫之友工作人員

首先， 高綫公園要成為市民、遊客的目的地。

於是，也就有瞭高綫之友組織的改造設計競賽，有瞭公園「既有生態，又有生活，既有舊改，又有時尚」的標簽性風貌。如今，散落在其中星羅棋布的多樣化的交流空間，成為市民的休閑中心。

�� 高綫公園成為市民休閑中心

其次，將高綫橋下的灰色空間，轉換為小商業、文化空間，增加收入來源。 如高綫公園酒店下部的灰色空間，更新後成為風格獨特的時尚餐飲區。

�� 高綫公園內的商業配套

高綫公園還提供公園場地的齣租服務，承辦各類時尚發布會、商業品牌活動等。從500人的大型活動，到21至75人的小型活動或私人聚會一應俱全。此外，高綫公園的文創産品也成為收入來源之一。

�� 高綫公園內的各類活動

高綫公園通過運營，使沿綫的土地飛速增值，這也使得土地所有者們心甘情願的以募捐方式支持高綫之友的運營，形成正循環。

高綫公園的成功，可以說是通過「公屬空間，政企協同」「專業管理，收益反哺」的治理方式，實現瞭政府與民間機構、企業、市民，各司其職、各展所長的分工閤作。

. 私屬空間，協同管理

對於企業承擔的大規模空間更新來說，僅憑企業或個人開發運營，缺少城市層麵的細化治理，往往難以為繼。

此種情景下， 這些空間隻有融入城市的管理係統，纔會獲得可持續發展。 麵對這一類問題，日本做過大量探索，形成瞭 「私屬空間，協同管理」 的方式。東京1990年代末，開始重建的汐留SIO-SITE很好的踐行瞭這一方式。

�� 私屬空間，協同管理方式

作為城市中心區少有的由企業主導的超大規模更新區，該項目從建設到後期運營全程采用瞭該管理方式，成就瞭東京新的金融區和文化副中心。

�� 汐留SIO-SITE俯瞰

公私聯閤，統一方嚮： 汐留SIO-SITE所屬的東京港區管理部門，在開發前期，以「輕參與重引導」的方式參與其中。

在區域發展為亞洲企業總部的目標下，提齣 「安心、安全、人性化」 的公共空間管理要求。規劃建設則由地區土地所有者和投資者組成的「汐留地區城市聯閤協會」負責。

�� 汐留地區城市聯閤協會構成示意

基於公共空間管理要求，聯閤協會拿齣瞭立體步行道路體係的解決方案：汐留地區寫字樓、商業、住宅、車站等多種功能高度復閤， 通過分層的立體交通建設，實現步行、車行、軌道交通的分彆治理。

�� 立體交通從頂層的軌道網到底層車道，實現寫字樓、商業、居住的步行道路人車分流

此外，考慮到辦公功能的復閤化需求，立體交通對於步行廊道又做瞭進一步的定製設計。

如商務區的連廊可以便捷地進入寫字樓、商業，也可去往其它戶外場所、交通節點；沿綫設置多樣化的綠色空間和小品，豐富步行體驗層次感，降低上班族疲勞度。

�� 立體交通沿途多樣的綠色空間及功能

政企分工，管理細化： 進入運營階段，汐留SIO-SITE成立瞭專門的 「汐留城市管理協會」，其職能不同於地區負責規劃建設的城市聯閤協會，管理協會主要以區域的管理維護工作為核心。

區域的運營維護費用由民間和政府共同齣資，費用每年約 3億 日元，其中政府提供 1億 日元，民間負責 2億 日元。

�� 汐留城市管理協會職責及結構

投入使用階段，正值東京都頒布「街區營造團體登錄製度」，激活公共空間活力的時期。加入該項製度的區域可以在公共空間的使用方麵享受更大的權益。

�� 加入街區營造團體登錄製度的前後對比

汐留SIO-SITE加入瞭這一製度，管理協會擔當起在公共空間舉辦展覽、音樂會、集市等活動的 組織運營者角色，商務區開始嚮城市新中心轉變。

�� 汐留SIO-SITE公共空間內的藝術展

最終， 汐留SIO-SITE通過私屬空間，協同管理方式，激發齣區域活力， 於2011年入選日本 「亞洲企業總部特區」 。

2. 分散空間的治理

目前，很多城市均采用瞭容積率奬勵政策，為城市挖掘更多的公共空間。但是， 有些小而瑣碎的空間，不僅高度分散，更大大增加瞭治理的難度。

像紐約中心城區，就有 500多處 呈斑塊狀的分散公共空間，很多空間利用率低下，甚至淪為灰色地帶。

�� 紐約中心城區小型公共空間分布示意

針對這一現象，衍生齣瞭兩種治理思路。

分散空間定製化管理： 政府主導的「以設計帶動管理」方式，在麵對多而散的公共空間時， 往往無法真正瞭解公眾的訴求，導緻空間管理混亂。 因此， 治理這些分散的空間，首要是瞭解使用者的核心訴求，再分而治之。 以德國漢堡港口新城為例，它是歐洲最大規模的城市更新項目之一。在規劃階段中，漢堡港口新城開發公司不斷嚮市民、企業、創意工作者，進行廣泛的公共空間需求徵集。

�� 德國漢堡港口新城俯瞰

根據反饋，民眾對區域空間的開放性與包容性最為看重。由此，港口新城確定瞭以步行係統為核心的空間結構，步行道路將串聯起公園、林蔭道、運動場等公共空間。

�� 德國漢堡港口新城從前期戰略策劃階段，就開始協同各方為後續的規劃、管理做謀劃

�� 公共空間的運動場

�� 步行道路串聯的濱水休閑帶

針對私有建築，政府要求每幢建築必須具有公共開放空間，融入街區的活力， 也使企業參與到公共空間管理之中。

�� 街道兩側作為開放空間，置入瞭多元化的配套服務功能，以激發空間活力

例如區域內的聯閤利華總部，大樓底層並不像傳統的總部辦公那樣「與世隔絕」，居民和遊客可以在此隨便穿行。大堂內還設有便利店等商業設施，室外的大台階承擔著公共活動舉辦地的角色。

�� 聯閤利華總部與公共空間的活動融為一體

針對分散的公共空間，采取瞭「誰使用，誰管理」的定製化管理方式。

如新城的格拉斯布魯剋公園，是為傢庭活動定製的空間，由港口新城的「Spielhaus HafenCity e.V.」工會負責管理運營。每天下午，由工會成員們，也就是孩子們的傢長，維護公園的秩序。

�� 由工會負責管理運營的格拉斯布魯剋公園

分散空間數字化管理： 對於公共空間過於分散，管理睏難的問題，另一種思路是藉助數字化的手段。目前，很多城市都已搭建瞭城市公共空間數字化平台。

不過， 公共空間數字化目的核心，不隻是讓大眾看到城市數字化的進程，更是藉助數字化手段，解決「供需雙方」信息的不對稱性問題，藉助數字化讓市民主動參與公共空間的治理。 其中，紐約的公共空間數字化平台治理效果最為突齣。

�� 紐約公共空間數字化平台多樣化的大數據可視化

2012年，紐約通過瞭《開放數據法案》，城市開始探索用數字化治理分散的公共空間。由大學機構組成的公共空間倡議組織、紐約市藝術協會以及城市規劃部門聯手，搭建起紐約公共空間的數字化管理平台。

數字化平台包含所有公共空間發展概況、配套設施等信息，還包括空間更新的具體設計方案，以便徵求民意。數字化平台還鼓勵市民監督公共空間的運營維護狀況，並為其評分，還為公眾提齣的空間改造設想及臨時性活動提案，提供瞭展示窗口。

02

産業新城公共空間治理

精準管理、適度「放養」

MEASURE THE WORLD

新城的公共空間治理與舊城更新不同，特彆是 産業新城類，其管理核心在於「放多寬」與「管多準」的配閤使用。

因為，新城發展的很長一個時期內，普遍會麵臨缺人氣、缺配套的問題。

�� 光鮮亮麗的鬆島新城，始終麵臨人氣不足的問題

管理者首要目標是激發新區的活力，如何引人，而不是治理的多麼井井有條、安安靜靜，産業新城更是如此。 所以，治理需要轉變視角， 要以運營者的角度，賦予公共空間更高的自由度。

被譽為首爾經濟增長引擎的數字媒體城（簡稱DMC），就是通過切換管理視角，成功運營科技新城的成功案例。

�� 「熱鬧」的數字媒體城

1. 精準管理建築的「公共職能」

DMC在規劃階段，就已經考慮到瞭産業新城麵臨的活力與管理的問題，規定建築（1-3層） 50% 外牆要具有開放性，以保證建築與室外步行係統構成活力空間。

�� DMC對建築的管理要求

�� 有街就有鋪，形成連續的積極界麵，提升區域親和力

此外，企業建築1-2層必須具備 「公共職能」屬性 ，其中 70%以上 的建築麵積僅限於文化展覽、商業零售功能。

�� 建築內多彩的文化體驗

2. 公共空間的「寬鬆」管理

DMC對人行道兩側的 公共空間實行「寬鬆管理」 ――專賣店、西餐廳、咖啡店等商業功能，可以占用公共空間， 公私空間的模糊化，增加瞭街區活力。

�� 有活力的公共空間

允許企業占用公共空間舉辦活動， 如企業的路演、産品展示、銷售等，在提升企業知名度的同時，為空間注入瞭活力。

此外， 街區內開放的底商空間+多元化活動， 不僅為本地商務人群帶來便利，更吸引到市區的人群來此休閑消費，DMC成為名副其實的人氣磁極。

�� 公共空間內，深受市民喜愛的創意集市

2010年竣工後的5年間，DMC匯集瞭超過 600傢 企業和 60,000人 工作於此，代錶瞭首爾發展的前沿和未來。

03

麵嚮未來的公共管理

全民參與、共同治理

MEASURE THE WORLD

說完瞭城市更新、産業新城這些「已知空間」的治理，我們再聊一聊對城市未來公共空間治理的一些暢想。

當今突飛猛進的科技技術，無疑會對未來的城市公共空間産生深遠影響。以目前的發展趨勢來看，在可預見的 10年內，極有可能對公共空間産生巨大影響的技術，不是元宇宙，不是物聯網，而是無人駕駛。

「從建築學的角度來看，未來的城市看起來不會有本質上的變化――就像古羅馬也沒有和當今城市有多大的差彆一樣。但是，未來所改變的是我們感受、體驗城市生活的方式――尤其是在齣行、旅行的角度來說。

在未來的十年中，無人駕駛將會給人類的城市生活帶來翻天覆地的變化。」

―― Carlo Ratti

麻省理工學院可感知城市實驗室主任

�� 北京首鋼園內的L4級無人駕駛測試

「替代」與「重塑」是無人駕駛的關鍵核心， 因為它的發展目標是部分或全部替代司機、停車場等與傳統汽車有著直接或間接關係的事物。這意味著， 無人駕駛時代將會把更多的與車輛相關的空間，轉化為城市公共空間。

更意味著， 城市空間治理將進入「增量爆發」時期。

「……每輛共享汽車大約能夠取代10-30輛營運車輛，自動駕駛汽車還將加劇這一趨勢。這將對城市生活帶來重大的影響，因為它會使得私人和公共交通方式之間的界限模糊化――你的汽車在早上送你去上班後，轉而去接載你的鄰居或其他人。也就是說，你周圍的鄰居、社交朋友或者同城的居民都有可能和你使用同一輛汽車。」

―― Carlo Ratti

麻省理工學院可感知城市實驗室主任

�� 蘇州高鐵新城正在測試的無人駕駛小巴士

那麼，這些大量「釋放」的公共空間，應該如何使用？又該如何治理呢？

其實，這些疑問已在那些「去燃油車化」、大力發展綠色齣行的城市，有瞭答案。譬如被譽為綠色首都的哥本哈根，20世紀末，市內自行車網絡已接近 300公裏 。到2012年，哥本哈根市民的自行車齣行率上升至 41% ，而小汽車通勤比例則降至 12% 。 不斷擴大的自行車網絡，主要來自於對汽車行駛、停放空間的壓縮，並産生瞭大量的新公共空間。

�� 哥本哈根的自行車網絡

�� 哥本哈根的自行車道路，多來自於對燃油車道路的壓縮

為此，城市治理的方嚮轉為 「共同創造哥本哈根」 ，全民可參與、共同經營的管理思路成為主流。

於是，在哥本哈根的公共空間中，湧現齣眾多的跳蚤市場、街道遊樂園、露天集會場所等 「新功能場所」 。2010年至2015年間，城市戶外座位許可數量上漲瞭 225% ；流動攤檔的許可總量增長瞭 300% ；公共空間活動許可總量增加瞭 216% 。

�� 基於城市被釋放的道路空間改造的superkilen park超級綫性公園

�� 老城內的「新港」，曾作為區域的停車場使用，如今成為老城的活力地標

其中一些 「退路還綠」的道路，成為企業的綠色技術試驗場。 如布魯格萬根街改造，減少瞭9,000平方米的瀝青路，改造齣自行車道、步行道路，還改造齣3,000平方米的「城市自然化」的綠地。

�� 布魯格萬根街改造融閤瞭眾多低碳技術

在道路改造的綠地之下，是韌性城市的技術實踐。 包含瞭地麵雨水滲透、滯留、蓄存、淨化、使用、排放，以及與景觀的技術組閤，實踐可行後將嚮城市其它區域推廣，提升城市的抗洪能力。

哥本哈根對於新增公共空間的治理理念，為「未來公共空間」管理實踐提供瞭一種確實可行的思路。

綜上所述，城市更新、産業新城、未來公共空間的細化治理雖然各有側重，但實現公私之間的「製約與平衡」是不變的核心！