第一節概述
一、土地使用權之淵源
現今世界各國之土地製度，大約可分為三種：以美國、日本和法國為代錶的土地私有製度；以英國和英聯邦國傢為代錶的土地公有、但所有權與使用權相分離的用地製度；以及以前蘇聯為代錶的土地公有製度〖注：參見周珂：“論土地使用權齣讓製度與可持續發展戰略”，《中國人民大學學報》，1999年第1期，第84頁〗。香港在英國殖民期間采用英國的土地製度，由政府掌握土地資源，通過批租的方式把土地交給使用者使用。雖然目前英國的土地公有製已逐漸虛化，全國大部分土地已在事實上成為私有，但香港的土地批租製度仍沿用至今，並在我國實行土地有償使用製度時為我國的立法者所藉鑒，遂有今日之土地使用權齣讓製度。
中國在改革土地製度時為何不藉鑒土地私有製、卻單單藉鑒土地批租製度？原因可謂復雜。中國自古就有“普天之下、莫非王土”的傳統。不僅土地，就是臣民的身傢性命，都可由皇上任意處分，雖有幾韆年的燦爛文明，卻從未建立私有財産神聖不可侵犯的理念，故土地私有製在這塊土地上沒有生命力。加之，新中國是在幾次土地革命的基礎上産生的，土地公有製也是在“打土豪、分田地”、通過暴力無情剝奪地主的土地所有權的基礎上建立的，實行土地有償使用時，人們對解放前地主惡霸壟斷土地資源、殘酷剝削農民的曆史仍記憶猶新，誰敢把土地所有權再交給私人呢？誰能保證不齣現新的地主惡霸呢？因此，國傢對土地的壟斷地位是不能動搖的。但是，傳統體製下的土地公有、使用者一經政府批準就可以無償、無限期使用土地的做法無法優化土地資源的配置，也不能適應改革開放的新形勢，於是就有瞭將土地使用權與土地所有權進行分離、由國傢將土地使用權有償、有期限地轉移給使用者使用的需要，香港的土地批租製度正好與這一需要不謀而閤。
所以，我國的土地使用權製度是改革開放、社會轉型的曆史産物，它的利與弊、它的發展與消亡，皆因為它隻屬於這個特定的曆史時期。
二、土地使用權與國傢主權
國傢土地使用權來源於國傢土地所有權，國傢土地所有權來源於國傢主權。
土地乃天然而成，它本不屬於任何人、或任何國傢。因為有瞭人，需要在土地上定居和生活，纔有瞭不同人群根據習慣、通過協商或甚至使用暴力爭奪和劃分土地的必要。這正如草原或叢林中的動物，需要通過使用暴力來取得和維護自己的地盤。在國傢産生以後，國與國之間從未停止對土地的爭奪，另一方麵，國傢在自己境內剝奪不同族群之間劃分土地的權力，而把它交給統治者，由統治者決定其統治範圍的土地的使用。這種一部分人在其所控製的範圍內管理自己轄區事務的權力，現在被稱作主權。
顯然，“主權”二字並未迴答權力的性質問題。隻要足夠強大，或看上去足以強大，能夠足以懾服和統治一定範圍的人群，便可能有主權，而不論這種權力是否得到擁護。所以，“主權”可以是神權，也可以是君權，也可以是民權。法學傢的局限性在於他們不能決定或選擇主權的性質，而隻能在既定的權力框架和法律體製下工作。國傢權力的性質從來就是社會各利益集團鬥爭和妥協的結果，而不是法學傢們自由選擇的産物，所以，法律之善惡絕非法學傢之功過。“惡法亦法”與其說是法學傢們對現實的無奈，還不如說是對自我使命的認知。
因此，土地所有形式為主權性質所決定，無論是“土地公有”還是“土地私有”均不是嚴格意義上的法律問題。法學傢們要研究和解決的是“土地公有”或“土地私有”以後的各種法律關係，並為建立特定的法律關係而設計當事各方之權利與義務。
三、土地使用權齣讓閤同的法律性質
理論界關於土地使用權齣讓閤同的法律性質的主張大約有四種：
一是行政閤同說，該說認為政府在齣讓閤同中代錶公共利益，齣讓閤同是政府進行行政管理的一種體現，且齣讓閤同還為行政機關保留瞭作為平等民事主體所不能享有的特彆權力，如監督指導閤同的實際履行、單方麵變更閤同的條款、有權認定受讓方利用土地的行為是否違法並給予行政製裁等，因此，土地使用權齣讓閤同是行政閤同〖注：參見應鬆年：“行政閤同不可忽視”，《法製日報》，1997年6月9日，第一版〗。
二是民事閤同說，認為政府代錶國傢管理土地，是以民事主體身份參加閤同關係，齣讓閤同確定的是平等的民事主體之間的權利義務關係，因此，土地齣讓閤同是民事閤同〖注：參見王傢福、黃明川著：《土地法的理論與實踐》，人民日報齣版社1991年版，第217頁〗。
三是雙重性說，認為政府在土地齣讓閤同關係中既是行政管理者，又是土地所有者的代錶人，既可以作為行政機關審查和批準用地人的用地申請，並核發土地使用證，又可以代錶土地所有者與土地使用者簽訂土地使用權齣讓閤同，約定雙方的權利義務及各方違約的責任。政府的雙重身份導緻齣讓閤同既有行政閤同性質，又有民事閤同性質〖注：參見王利明著：《物權法論》，中國政法大學齣版社1997年版，第590－598頁〗。
四是經濟法律閤同說，認為國傢齣讓土地使用權的行為是經濟法律行為，因為齣讓行為的一方主體是國傢，齣讓行為的目的和完成過程均體現國傢乾預，貫徹國傢意誌，但齣讓行為又是有償的，有經濟閤同的性質，且違反齣讓閤同的責任是復閤責任，即既有行政責任，又有經濟責任，故國傢齣讓土地的行為是經濟法律行為〖注：參見硃謝群：“論國有土地使用權齣讓的法律性質”，《法律科學》1999年第2期，第106－110頁〗。該說與雙重性說近似，但因不是從國傢在齣讓閤同中的身份、而是從國傢實施齣讓行為的性質入手立論，故獨立成說。
關於齣讓閤同的性質，筆者曾有專文加以分析，認為齣讓閤同應為民事閤同〖注：參見硃徵夫著：《房地産項目公司的法律問題》，法律齣版社2001年版，第59－61頁〗。現試作進一步論述如下：
（1）閤同內容土地使用權齣讓閤同是雙方當事人的閤意。政府代錶國傢作為閤同中的齣讓人，用地人是閤同中的受讓人，隻有雙方意思錶示一緻，齣讓閤同纔能成立。政府雖在閤同中錶達國傢意誌，但國傢意誌在閤同中僅僅是土地所有人的意誌，對他方並不具有強製性。沒有受讓人的同意，國傢的單方意誌不能成立閤同，也不能對他人産生約束力。
（2）閤同主體政府在齣讓閤同中是以土地所有人的身份、或從法理上說是土地所有人的代錶人的身份齣現的，它是民事主體而非行政主體。由於土地所有人（或其代理人）與土地使用人在法律上的地位完全平等，政府與用地人在齣讓閤同中並不存在行政命令和服從關係，因此，僅僅因為土地所有權是由政府行使，而簡單地將其民事處分行為視為行政行為難以成立。雙重行為或經濟法律行為則略顯武斷〖注：參見邱紀成：“論土地使用權齣讓閤同不是行政閤同”，《現代法學》1995年第四期，第35頁〗。
（3）價金的確定土地使用權齣讓的方式已日趨商業性，齣讓金漸由市場確定。在法律規定的協議齣讓、招標齣讓和拍賣齣讓三種方式中，以往占主導地位的協議齣讓方式，已逐步讓位於招標和拍賣方式。政府的行政管理職能主要體現在對一定時期內土地投放總量的控製和土地使用權齣讓以後對用地人使用土地的監督。齣讓土地使用權的過程盡量按商業規則運作，因此，齣讓金的多寡由市場決定，而不是政府部門通過行政命令決定。
（4）閤同的目的土地使用權齣讓閤同的目的在於設定不動産物權。受讓人簽訂齣讓閤同是為瞭在特定的土地上取得占有、使用和收益的權利。政府簽訂齣讓閤同是為瞭使國傢土地所有權的權能發生分離，由受讓人在支付齣讓金的前提下，獲得部分土地所有權權能，實現用益目的。所以，土地所有權齣讓閤同不僅是民事閤同，還是民事閤同中的物權閤同〖注：參見王利明主編：《中國物權法草稿建議稿及說明》，中國法製齣版社2001年齣版，第351－352頁〗。
（5）適用的法律法規規定以民法原則調整齣讓閤同雙方的權利義務關係。如《城鎮國有土地使用權齣讓和轉讓暫行條例》第11條規定，土地使用權齣讓閤同應當按照平等、自願、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。民法原則調整民事行為，法規既然規定以民法原則調整齣讓閤同，顯然是以法律形式明確齣讓閤同為民事閤同。
（6）閤同中的行政權政府監督、管理土地使用的權力不是源於約定，而是源於法定。不錯，齣讓閤同常常會將《城鎮國有土地使用權齣讓和轉讓暫行條例》第17條的規定直接設定在閤同條款中，即“未按閤同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，並根據情節予以警告、罰款直至無償收迴土地使用權的處理”，齣讓閤同的此類條款容易使人誤以為閤同一方對另一方有行政權。實際上，齣讓閤同即使沒有類似條款，政府監督管理土地使用的權力仍然存在。由於該類條款既不是當事人意思一緻的結果，又與齣讓閤同中其他確定當事人權利義務的條款沒有必然聯係，故不能依據此類條款的規定來認識齣讓閤同的性質。
此外，筆者至今對“行政閤同”的提法甚為茫然。閤同是平等和自願的，行政是不平等、不自願和具有一定強製性的。既是“行政”，如何“閤同”？既是“閤同”，如何“行政”？怎會有“行政閤同”或“雙重性”的閤同呢？
分析和認識齣讓閤同的法律性質甚為重要。它對準確把握各方的權利義務、在發生糾紛時通過正確的法律程序尋求平衡和救濟手段有不同尋常的意義。
第二節土地使用權齣讓閤同的基本條款
如前所述，土地使用權齣讓閤同是物權閤同，目的在於設立不動産用益物權。理論上，不動産物權閤同應包含標的物狀況、用途、大小或範圍、價金支付及違約責任諸條款。依台灣民法對地上權的規定，地上權之設定應以書麵形式，並應記載地上權設定之目的、地上權設定之範圍、地上權存續之期間、地租及付租時期等。有關權利義務約定不明時，也可參照當事人之關係、當地習慣、土地使用之目的等因素加以判斷〖注：參見史尚寬著：《物權法論》，中國政法大學齣版社2000年齣版，第192頁〗。
我國國有土地管理部門和工商行政管理部門曾經發布國有土地使用權齣讓閤同和外商投資企業土地使用閤同示範文本，各地國土部門也根據各地的實際情況使用自己的標準閤同。盡管各類閤同文本互有差異，但其基本條款大緻相同，包括土地狀況，宗地範圍和麵積、用途、使用條件、齣讓年限、齣讓金及其支付方式、土地使用權處分、違約責任和爭議解決，等等。
一、宗地之狀況
該條款載明該宗土地之地址，土地是否已經平整，是否已經通水、通電、通路、通氣或連接通訊綫路，地上是否有建築物。
與土地使用權的轉讓不同，我國法律未見規定用於齣讓的土地應當具備何種條件後方可齣讓，為開發土地資源，荒山、荒地、灘塗、沙丘均可齣讓，均可供用地人開發、利用和收益。土地使用權齣讓雖無先決條件限製，但從法理上說，土地使用權既然要齣讓給他人使用，則該宗土地上應無其他法律負擔。齣讓時第三人對土地的部分占有、使用都將影響受讓人的土地使用權的正常行使，因此，屬城市土地的，應當在拆遷以後簽訂齣讓閤同；屬集體土地的，應當在徵用轉為國有土地後方可予以齣讓和簽訂齣讓閤同。
集體所有的土地在轉為國有土地之後纔能用於非農建設和進行相關處分，此點在理論上多有爭議，它反映齣不同土地所有權之間的不平等狀況。集體土地在徵收為國有後的補償，限於土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，在轉為國有後進行齣讓，齣讓金與徵用補償費之間巨大差額被地方政府取得，這不僅對農民不公平，也鼓勵瞭地方政府任意徵用農地，於國民經濟的可持續發展不利，而且，以土地使用權利的主體身份來界定權利的性質，既無法理依據，也不符閤市場經濟的要求〖注：參見梁慧星主編：《中國物權法草案建議稿》，社會科學文獻齣版社2001年齣版，第449－450頁〗。
二、宗地之範圍和麵積
該條款規定宗地的麵積、四至方位、相鄰土地、道路或建築物之名稱。
宗地之範圍是受讓人行使土地使用權之範圍，土地使用權來源於土地所有權，土地所有權原本有“上窮天定、下盡地心”之說，但因社會發展，土地之上下難免受他人之乾涉，如天上通行衛星，地下開鑿燧道，雖未損及土地所有人利益，也是對土地所有人於土地上下權利之限製，故各國立法以有無利害關係為尺度，界定土地所有人行使土地上下權利之範圍。如德國民法第905條規定“土地所有人不得禁止於其毫無利益之高處及深處所為之乾涉”。瑞士民法第667條規定“土地所有權惟就其行使有利益之限度，及於土地之上下”。我國台灣民法第773條規定“土地所有權除法令有限製外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下。如他人之乾涉無礙其所有權之行使者，不得排除之”〖注：參見史尚寬著：《物權法論》，中國政法大學齣版社2000年版，第86頁〗。我國學者提齣的物權法草案也規定“土地所有權除法律有限製外，於其行使有利益的範圍內，及於土地之上下。如他人的乾涉無礙其所有權之行使，不得予以排除”〖注：參見梁慧星主編：《中國物權法草案建議稿》，社會科學文獻齣版社2001年齣版，第272頁〗。
我國土地分彆為國傢所有和集體所有。國傢行使土地所有權的範圍以國傢利益為重。國傢在齣讓土地使用權時並未將土地所有權可行使的範圍全部轉移給受讓人，故土地所有權的範圍和土地使用權的範圍並不相同。因用於齣讓的土地使用權均有指定的用途，無論是開發住宅、修建工廠或商用樓宇，其樓層高度及地基深度均有預見，所以，齣讓土地使用權的權利範圍，應是與其規定用途一緻的地錶、地下和上空。
值得注意的是，礦産、水流、森林、野生動物等自然資源，以及古文化遺址、古墓葬等文物均屬國傢所有，不論其是在齣讓土地使用權的權利範圍，還是在集體土地所有權的權屬範圍，均隻能由國傢行使排他的所有權利。
隨著科技的發展，地上一定高度和地下一定深度的水平空間均有開發利用的價值，如在地上建設高架鐵路或在地下縛設通信管綫。由於有關空間權的行使不影響土地使用權受讓人在其權利範圍內對土地的開發和收益，國傢還可將該空間權另行齣讓或齣租，以實現對土地資源的充分利用。
三、宗地之用途
用途條款是齣讓閤同中最重要的條款之一，因為宗地的用途不僅決定受讓人行使土地使用權的範圍，還決定地價之多寡和齣讓年限之長短。
《城鎮國有土地使用權齣讓和轉讓暫行條例》對土地使用權之用途列有五種：居住用地，工業用地，教育、科技、文化、衛生、體育用地，商業、旅遊、娛樂用地，以及綜閤或者其他用地。土地的用途不同，用地人的需要也就不同，對社會經濟資源的占用、消耗和再生産的方式也各有差異，用地人所應付齣的代價及其享有權利的年限也因之互有分彆，所以說，土地用途的改變實際上是齣讓閤同的重大變更。
四、宗地之齣讓年限
宗地之齣讓年限是土地使用權受讓人行使土地使用權的期限。該期限與土地的用途密切相關。《城鎮國有土地使用權齣讓和轉讓暫行條例》對土地使用權的最高年限的規定是：居住用地七十年；工業用地五十年；教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；商業、旅遊、娛樂用地四十年；綜閤或者其他用地五十年。
年限從受讓人實際取得土地使用權權屬證明之日起算。權屬證明可以是國有土地使用證，也可以是建設用地批準書等臨時權證。
土地使用權期滿以後怎麼辦？上述《暫行條例》規定土地使用權期滿，土地使用權及其地上建築物、其附著物所有權由國傢無償取得。僅從字麵上看，此規定頗有利用公共權力巧取豪奪的架勢，故難免在學術界議論紛紛。
有學者認為該規定與民法上所有權的一般原則相衝突。地上建築物和其他附著物是土地使用人投資的結果，是一種不同於土地使用權的獨立的財産權，該財産權同樣受法律保護，並以永久存續為其本質。土地使用權期滿，國傢可以無償收迴土地使用權，但不能以行政命令強製無償取得建築物和其他附著物的所有權。此規定還有違民法中的平等、自願原則。國傢在齣讓關係中是民事主體，其地位與受讓人在法律上的地位是平等的，不能因為國傢有行政管理職能就可以在民事法律關係中剝奪他人財産〖注：參見王寜：“土地使用權期滿地上建築物歸屬的民法調整”，《當代法學》1999年第3期，第61頁〗。
為此，學者們提齣有償取得原則，認為國傢在土地使用權期滿時收迴土地使用權，應當對地上建築物和附著物予以補償，這樣既能體現憲法、民法對財産所有權的保護，又能反映民事法律關係中的公平原則〖注：參見羅歡平：“土地使用權使用期滿後地上物應如何處理？”，《經濟與法》1999年1月，第38－39頁〗。
此種傾嚮在有關物權法草案建議稿中得到支持。比如關於地上物補償請求權的立法建議是：基地使用權期限屆滿，基地使用權人不取迴其建築及其他附著物時，可請求土地所有人補償〖注：參見梁慧星主編：《中國物權法草案建議稿》，社會科學文獻齣版社2001年齣版，第501頁〗。
另外，作為另一種救濟方式，有關立法建議還規定有延期請求權以平衡各方利益：“國有土地使用權期滿，土地使用人可以申請續展。當事人申請續展的，應當在期滿前一年內提齣申請，齣讓方非有正當理由，不得拒絕土地使用權人的續展申請，但閤同另有規定的除外”〖注：參見王利明主編：《中國物權法草稿建議稿及說明》，中國法製齣版社2001年齣版，第65頁〗，以及“基地使用權人可在期限屆滿前一年，提齣續期請求。土地所有人非有正當理由不得拒絕”，“土地所有人可請求基地使用權人在其建築物及其他附著物可使用期內，延長基地使用權的期限。基地使用權人拒絕延長的，不得請求土地所有人補償”〖注：參見梁慧星主編：《中國物權法草案建議稿》，社會科學文獻齣版社2001年齣版，第501頁〗。
五、宗地使用條件
宗地使用條件是對受讓人行使土地使用權的具體要求。這些要求，一般由規劃、城建和市政各部門根據各地塊的實際情況確定，然後作為對受讓人有法律拘束力的條款，反映在國土部門與受讓人所簽齣讓閤同中。關於宗地使用條件的規定，可以是齣讓閤同的條款，也可以是齣讓閤同的附件或補充閤同，其主要內容有：
1、界樁定點此項規定要求齣讓方和受讓方在齣讓閤同簽訂後一定期間內依照宗地圖界址點所示的座標，實地驗明各界址點界樁，然後交受讓方保護，以免遭受破壞和移動。
2、土地利用要求主要規定主體建築物和附屬建築物的性質，建築容積率，建築密度，建築限高，綠化比率，公益工程以及工程設計圖綫的審批和備案要求。
3、城市建設管理要求此項除對涉及綠化、市容、衛生、環境保護、交通管理和設計、施工等城市建設管理方麵作原則性規定外，還為政府因公共事業需要而敷設的管道、管綫設定進齣、通過和穿越該宗地範圍的權利，同時，還規定公安、消防、救護人員及其緊急器械，車輛在緊急救險和執行公務時在宗地範圍的緊急齣入權，並要求受讓人為上述緊急齣入和執行公務提供方便。
4、建設進展要求此項具體規定在一定的期限內用地人應當完成的建築工程量以及預期工程竣工時間，並會對延期竣工超過一定期限的規定相應的處罰。
5、市政設施要求主要規定宗地建設有關用水、用氣、汙水及其他設施同宗地外主管綫、用電變電站接口和引入工程應辦理的申請手續和費用支付事項，同時明確用地人對宗地內及相鄰地段市政設施的保護義務。
六、齣讓金及其支付
此條款規定受讓人應當嚮政府繳交的土地使用權齣讓金的數額及其支付的方式。齣讓金一般以每平方米為單位計算，由政府在齣讓人詢價時先報價，政府報價是在權威地價評估機構評齣的城市基準地價的基礎上，依特定地塊的社會經濟發展諸要素進行加減。但無論如何，特定地塊的使用權的價值是由市場的供求關係決定的。
本來，在法律規定的協議齣讓、招標齣讓和拍賣齣讓三種方式中，最能反映市場供求關係的齣讓方式是拍賣齣讓，但長期以來，最為普遍的齣讓方式卻是協議齣讓。究其原因，有學者歸結為土地需求不旺、地方政府急於引進資金、土地估價機構和人員不適應地價評估和管理的需要、徵地費用太低等原因〖注：參見孫佑海：“城市國有土地初次流轉對策研究”，《法製與社會發展》，2000年5月，第29－38頁〗。筆者以為協議齣讓被廣泛采用純屬利益驅動使然。因為協議齣讓的地價決定權特彆是其中的地價減免權是一種行政權力，可以體現長官意誌，一旦進行拍賣齣讓，因拍賣公告以及競拍等均有公開和固定的程序，在價高者得的原則下，行政權力和長官意誌難以決定拍賣成交的價格，加之用地人多從自身利益齣發希望用協議方式取得廉價土地，這就為權力與利益的相互轉化留下瞭巨大的空間，這也是為什麼沿海經濟發達、土地需求旺盛的地區同樣盛行協議齣讓的原因。協議齣讓助長瞭濫批地和土地投機之風，為規範土地一級市場，各級土地管理部門已經在力推拍賣齣讓的方式，使潛在用地人有取得土地使用權的公平機會。
齣讓閤同可以約定齣讓金一次性支付，也可以約定齣讓金分期支付。土地使用權證一般在付足齣讓金之後發給。政府同意在齣讓金未支付完畢前就發給土地使用權證的，除非閤同另有約定，受讓人雖然欠繳齣讓金，仍對該塊土地享有占有、使用、處分和收益的權利，因用地人與政府的債權債務關係不影響第三人對用地人的不動産物權的信賴。
政府未收齊齣讓金時可發給土地使用權證，然後在該塊土地被處分時，處分所得須先用於補交未支付的齣讓金，這一做法現在看來甚為不妥。比如，債權人因信賴土地登記而接受土地抵押，卻無法查知齣讓金的支付情況，因齣讓金的支付並無公示，但在債權人作為抵押權人處分該土地時，卻要承擔處分所得之一部或全部被政府侵奪的風險。另一方麵，政府可以擅自發證，卻無須承擔任何經濟責任，並把責任轉嫁給信賴其發證行為的第三人，其結果往往是“政府請客，抵押權人買單”，此一做法在文明國傢的立法中並不多見。為維護交易秩序，促進對登記發證行為的信賴，應該禁止在齣讓金足額支付前核發土地使用權證，政府認為應當提前發證的，由政府自己承擔相應後果，摒棄政府在處分所得中的優先權。
另外，值得一提的是，原國傢土地管理局和國傢工商行政管理局1994年發布的成片開發土地齣讓閤同的範本將土地使用費和土地齣讓金放在同一條規定，筆者以為不妥。土地齣讓金是土地使用權的對價，因而是齣讓閤同的不可分割的一部分；但土地使用費是政府每年對使用土地按麵積收取的一種行政收費，其繳納具有強製性。由於土地使用費在性質上與土地齣讓金不同，並且其數額和繳交的方式也不是當事人閤意的結果，故不宜在齣讓閤同中加以規定。
七、土地使用權之處分
齣讓閤同還可以對用地人轉讓、抵押和齣租土地使用權的條件作原則性規定。比如，屬於成片開發土地的，用地人須在完成公用設施建設、使土地形成工業用地和其他用地條件後方可轉讓；屬於個宗土地的，可以對完成投資額在投資總額中的比例以及建成麵積在設計總麵積中的比例作齣具體規定，在符閤該規定時纔可以轉讓等等。
由於土地使用權的轉讓、抵押和齣租是受讓人的法定權利，除非雙方有特彆約定需要對用地人的處分權作特彆限製，否則，齣讓閤同可不予涉及。
對土地使用權的處分是用地人的一項重要權利，本書下文將有專門章節進行討論。
八、違約責任
筆者曾用心研究多種版本的齣讓閤同範本和各地政府部門製作的齣讓閤同的標準閤同，發現在違約責任部分關於齣讓人與受讓人的違約責任的規定極不均衡。或者是受讓人的違約責任具體，齣讓人的違約責任抽象；或者是根本沒有齣讓人違約責任的規定。其結果，由於政府部門在製作標準閤同時不正當地利用其優勢，導緻閤同條款的設計對他方當事人不公平。
關於違約金支付的條件應當是對等的，不管是受讓人延期付款，還是齣讓人延期交地都是如此。至於違約金應當是土地價值或齣讓金的多大比例並不十分重要，閤同條款對雙方公平纔是最重要的。
至於類似“連續兩年未投資建設的，齣讓方有權無償收迴該地塊土地使用權”的規定，也應有相對應的規定纔好，比如，齣讓方在收到齣讓金後兩年內未提供土地的，除應將齣讓金如數退還以外，還應當嚮受讓人作齣相當於齣讓金數額的賠償。
屬於搭車收費項目的，比如土地使用費，因其性質屬行政收費，本不適於在民事閤同中齣現，受讓人未按期繳納該費用的行為，也不屬於民事違約行為，其本身可通過行政處罰予以救濟，故不必在違約責任部分規定。
九、其它
齣讓閤同的其它條款如不可抗力，法律的適用和爭議的解決、閤同的文字文本、閤同生效的條件等等，隻要雙方當事人同意，均可涉及，無容贅述。
第三節齣讓中的違約行為
一、齣讓方的違約行為
政府作為齣讓方在土地使用權齣讓中的違約行為主要錶現為：未能按齣讓閤同規定的期限和條件提供土地；將已經齣讓的土地占作他用和擅自解除齣讓閤同等等。
1、齣讓方未能按齣讓閤同規定的期限和條件提供土地，是指政府的土地管理部門為急於收取高額的土地齣讓金，不顧自己開發土地的能力，雖在齣讓閤同中承諾於一定的期間內使土地達到三通一平、五通一平或七通一平的用地條件，但在簽訂閤同和收取齣讓金後，無法在規定的期限內使土地達到規定的用地條件。此種情況多發生在城鎮建設不斷膨脹、政府窮於應付，隻好通過拆東牆、補西牆的方式籌建建設資金的時期，並且多見於協議齣讓方式之中，因為以招標和拍賣方式齣讓土地使用權的，地方政府一般已經將土地開發到具備一定的條件纔進行招標和拍賣。
2、將已經齣讓的土地占作他用。某房地産公司以協議齣讓方式從廣東省某市取得土地用於小區房地産建設，但在該房地産公司開發建設的過程中，政府單方麵調整瞭城市建設規劃，需在該塊土地上修建城市快速乾綫，該乾綫不僅占用大片已經齣讓的土地，還改變瞭原來房地産建設計劃，並由於有市政道路從小區通過，使該房地産公司的開發和銷售工作受到影響。
3、齣讓方單方麵解除齣讓閤同。某集團公司與某市政府簽訂瞭關於位於廣東省沿海的海陵島的成片開發土地齣讓閤同。閤同簽訂後，該集團公司依約支付土地齣讓金並取得土地使用權證。該片土地經前期開發後由該集團先後部分轉讓給多傢用地人，這些用地人也都支付瞭轉讓費並取得土地使用權證。誰知當地政府未作任何通知即單方解除與該集團公司的齣讓閤同，並注銷其已轉讓及未轉讓部分土地的使用權證，因而引起一連串的法律糾紛。
二、對齣讓方違約行為的救濟
有違約，就應當有違約責任，不論違約方是何種身份。
對齣讓方的違約行為，一般可采取換地、退還齣讓金和賠償的方式解決。
1、換地。因齣讓方違約行為導緻受讓人無法使用土地的，齣讓方多會提供另一塊價值相當的土地給受讓人作為補償，土地價值不相當的，在受讓人同意的前提下多退少補。但齣讓方無權強令受讓人接受另一塊土地，因為土地是不可再生的資源，每一塊土塊都是唯一的，都因其特殊的地理位置而不可取代，所以換地必須徵得受讓人的同意。
受讓人也可以主動請求齣讓人以換地的方式承擔違約責任。
雙方同意換地的，可重新簽訂齣讓閤同，也可變更原齣讓閤同。
2、退還齣讓金。受讓人可以根據齣讓人違約的程度，請求其返還齣讓金的一部分或全部。
3、賠償。因齣讓方違約給受讓人造成的損失可以是多方麵的，受讓人為開發土地付齣的前期勘探、設計費用，已經投入的建設資金，開發土地的部分預期利益，因不能履行相應的工程發包閤同、房屋預售閤同而産生的違約責任等，都可以構成齣讓方違約給受讓人造成的損失。
由於現行體製下地方法院與當地國土部門特彆是財政部門有韆絲萬縷的利益關係，在法院判決生效需要執行政府財産（如國土部門的土地齣讓金專戶或政府財政資金）時，受讓人可能會遇到意想不到的睏難。比如，在地方法院由地方財政撥款的情況下，很難想像法院強製扣劃地方財政資金的可能性，所以，專傢們認為可行的方式是請求超越於地方利益的上級法院對案件提級執行。
三、受讓人的違約行為
受讓人的違約行為主要錶現為以下幾種形式：
1、未按期支付齣讓金。受讓人未能按齣讓閤同規定的期限和條件支付齣讓金，在逾期後一定期限內仍未支付，因而構成違約。
2、未按期開發土地。本來，土地使用權一經齣讓，即歸受讓人擁有，何時開發或何時不開發，受讓人以其利益需要自有斟酌，為什麼要限期開發土地呢？因為土地是稀缺資源，其利用不僅齣於用地人的利益需要，也齣於社會公共利益的需要，用地人為社會公共利益和社會可持續發展的要求，有義務充分、有效地利用土地，不應閑置土地。
由於法律對利用開發土地的期限有明確的規定，此義務既是約定義務，又是法定義務，其違反行為既是違約行為，也是違法行為。
3、受讓人擅自改變土地用途。因不同的土地用途使用年限不同，地價也不一樣，而且，土地用途的改變還涉及城市規劃的改變，比如，工業廠房用地改為居民住宅，其可行性於城市規劃的角度得考慮該地塊周圍是否有配套的生活設施，供水、供電、供氣和排汙的能力，道路交通的承受力等綜閤因素，因此，未經齣讓方和規劃部門同意擅自改變土地的用途是嚴重的違約和違法行為。
4、未按要求利用土地。發展商為最大限度地賺取開發利潤，會不經批準而擴大建築容積率、提高建設密度、突破建設高度限製、縮小綠化的比率等，此類行為目前雖多由規劃部門齣麵處理，但如果齣讓閤同對土地利用要求有明確規定，則發展商的此類行為亦是對齣讓閤同的違反。
5、未按規定完成公共設施建設。屬於成片開發的土地，齣讓閤同會規定受讓人在小區內建設部分公用設施如學校、醫院、派齣所、郵政所、居委會和汽車站等，此類建設雖在齣讓金和市政配套等方麵有減免措施以資鼓勵，但因對發展商無利可圖，故往往被拖後建設或被故意省略掉。有眼光和有實力的發展商是先將小區綠化和配套設施建設好以吸引更多的購房人，但並不是所有的發展商都是有眼光和實力的。不按規定完成公共設施建設是較為常見的違反齣讓閤同的行為。
6、未按齣讓閤同規定的期限和條件招引和安排建設項目。對於成片開發的土地，齣讓閤同除將土地使用權齣讓給用地人外，還可能要求用地人對土地進行初步開發，並在一定的期限按照一定的條件招商引資和安排項目建設，未達成此要求的，構成違約。
四、對受讓方違約行為的救濟
對於受讓方的違約行為，齣讓閤同已經規定有滯納金、違約金和無償收迴土地使用權等多種救濟手段供政府選擇采用。此外，政府還可利用其行政權力在竣工、驗收、確權辦證、交易過戶等多個環節對受讓方的違約行為進行鉗製。法學傢們現在所擔心的不是政府受到欺負後如何提供司法救濟的問題，而是政府權力過大應該如何予以製約的問題。實踐中，政府為維護其在齣讓閤同中的權益主動提起訴訟或仲裁的案例未有所聞。因此，對於受讓人違反對政府的閤同義務事宜，政府自有手段，暫無需法學傢們勞神。
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